建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度 國家層面首次作出系統(tǒng)規(guī)定

類案不同罰執(zhí)法“一刀切”等突出問題有望破題

□ 本報(bào)記者 張維

“讓人民群眾在每一項(xiàng)執(zhí)法決定中都能感受到公平正義”，再一次有了實(shí)實(shí)在在的行動(dòng)。

近日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）。司法部行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督局負(fù)責(zé)人在接受《法治日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)說，《意見》第一次從國家層面對(duì)建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度作出全面、系統(tǒng)的規(guī)定。隨著對(duì)行政裁量權(quán)行使的進(jìn)一步規(guī)范，行政執(zhí)法領(lǐng)域曾經(jīng)存在的畸輕畸重、類案不同罰、執(zhí)法“一刀切”等突出問題，有望得到更有效的解決，市場(chǎng)主體和人民群眾的合法權(quán)益將獲得更好保護(hù)，行政機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員依法正常履職也將獲得更多保障。

多位專家在接受《法治日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)，對(duì)《意見》的出臺(tái)予以高度評(píng)價(jià)，認(rèn)為《意見》是我國行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的頂層設(shè)計(jì)進(jìn)一步完善的標(biāo)志，是規(guī)范行政權(quán)力，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里的必然要求，將助力各個(gè)部門和地區(qū)營商環(huán)境的優(yōu)化。

“它標(biāo)志著我國行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的法治化建設(shè)進(jìn)入到一個(gè)新的發(fā)展階段，對(duì)于深入貫徹習(xí)近平法治思想，全面推進(jìn)法治政府建設(shè)，必將產(chǎn)生重大而又深遠(yuǎn)的影響。”中共中央黨校（國家行政學(xué)院）政法部主任、教授周佑勇如是說。

制定和管理工作需加強(qiáng)和規(guī)范

據(jù)該負(fù)責(zé)人介紹，黨中央、國務(wù)院高度重視行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度建設(shè)。近年來，各地區(qū)各部門認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，不斷加強(qiáng)制度建設(shè)，細(xì)化量化行政裁量權(quán)基準(zhǔn)，執(zhí)法能力和水平有了較大提高。關(guān)于行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，目前主要有兩種類型：一是指導(dǎo)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)如何制定具體行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的制度。目前，31個(gè)?。▍^(qū)、市）人民政府和國務(wù)院有關(guān)部門都有相關(guān)規(guī)定。二是作為行政執(zhí)法依據(jù)的具體行政裁量權(quán)基準(zhǔn)。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，省級(jí)人民政府及其部門制定的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)約有1000多個(gè)，設(shè)區(qū)的市人民政府及其部門制定的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)約有1200多個(gè)，區(qū)（縣）人民政府及其部門制定的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)近3000個(gè)。但同時(shí)也要看到，行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定程序不規(guī)范、裁量幅度不合理等問題還在一定程度上存在。

《意見》正是為解決這些問題而來。

首先，是行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定主體不明確。北京市社會(huì)科學(xué)院法治所所長(zhǎng)、研究員張真理舉例說，同一事項(xiàng)多部門、多單位制定基準(zhǔn)，“多龍治水”“多頭監(jiān)管”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，無法給執(zhí)法人員提供準(zhǔn)確指引。

中國政法大學(xué)法學(xué)院教授、行政法研究所所長(zhǎng)成協(xié)中也指出，行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的制定主體沒有清晰合理地劃分，有時(shí)同一事項(xiàng)可能有幾個(gè)單位都制定了基準(zhǔn)，導(dǎo)致執(zhí)法人員在適用時(shí)無所適從。

受訪專家還提及如下問題的存在：行政裁量權(quán)的制定程序不規(guī)范；行政裁量權(quán)的裁量幅度不合理；行政裁量基準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)調(diào)整不及時(shí)。

成協(xié)中還提到適用的機(jī)械化、形式化問題?！安糠謭?zhí)法人員在具體執(zhí)法過程中不對(duì)個(gè)案的特殊情況進(jìn)行細(xì)致考量，不堅(jiān)持法制統(tǒng)一性原則，過于機(jī)械化、形式化地適用行政裁量基準(zhǔn)，致使不少個(gè)案的處理難以滿足實(shí)質(zhì)正義的要求?！?/p>

此次隨著行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的依法制定、規(guī)范實(shí)施、有效管理，上述問題有望迎刃而解。

《意見》進(jìn)一步明確行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的各級(jí)制定主體及其職責(zé)權(quán)限；進(jìn)一步明確了行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的適用領(lǐng)域和具體要求；對(duì)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的制定程序和發(fā)布形式予以明確；進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的管理工作；督促各地區(qū)各部門做好《意見》的貫徹落實(shí)。

對(duì)適用監(jiān)督作出系統(tǒng)化安排

讓周佑勇印象深刻的是，《意見》準(zhǔn)確界定了裁量權(quán)基準(zhǔn)制定的行為邊界。劃清裁量權(quán)基準(zhǔn)的制定與法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件的制定在規(guī)制事項(xiàng)、制定權(quán)限和程序上的區(qū)別，不可越權(quán)而為?！兑庖姟穼?duì)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的規(guī)制事項(xiàng)、制定權(quán)限和制定程序進(jìn)行了體系化而又具體性的頂層設(shè)計(jì)，形成了與法律文件邊界清晰而又分工協(xié)作的生成機(jī)制。

張真理則對(duì)《意見》在明確行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定職責(zé)和程序的基礎(chǔ)上，對(duì)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的適用及其監(jiān)督作出了系統(tǒng)化的安排更為關(guān)注。“為提高行政裁量權(quán)基準(zhǔn)適用的合法性與恰當(dāng)性，《意見》從規(guī)范適用行政裁量權(quán)基準(zhǔn)、強(qiáng)化日常監(jiān)督管理、大力推進(jìn)技術(shù)運(yùn)用等三個(gè)方面提出了具體要求?！睆堈胬碚f，在規(guī)范適用行政裁量權(quán)基準(zhǔn)方面，明確要求行政機(jī)關(guān)在作出行政執(zhí)法決定前，以及在行政執(zhí)法決定書中要告知適用基準(zhǔn)情況；在強(qiáng)化日常監(jiān)督管理方面，強(qiáng)調(diào)通過行政執(zhí)法情況檢查、行政執(zhí)法案卷評(píng)查、依法行政考核、行政執(zhí)法評(píng)議考核、行政復(fù)議附帶審查、行政執(zhí)法投訴舉報(bào)處理等方式，加強(qiáng)對(duì)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查；在大力推進(jìn)技術(shù)運(yùn)用方面，強(qiáng)調(diào)充分運(yùn)用人工智能、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等技術(shù)手段，將行政裁量權(quán)基準(zhǔn)內(nèi)容嵌入行政執(zhí)法信息系統(tǒng)，為執(zhí)法人員辦理案件提供精準(zhǔn)指引。

成協(xié)中則認(rèn)為，《意見》最大的亮點(diǎn)在于將行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的制定作為一項(xiàng)法定職責(zé)予以明確，并設(shè)定了相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制?！兑庖姟愤€明確提出行政機(jī)關(guān)在適用“行政裁量權(quán)基準(zhǔn)可能出現(xiàn)明顯不當(dāng)、顯失公平”或“行政裁量權(quán)基準(zhǔn)適用的客觀情況發(fā)生變化的”，可以調(diào)整適用裁量基準(zhǔn)。在成協(xié)中看來，這賦予了執(zhí)法機(jī)關(guān)和人員根據(jù)個(gè)案的實(shí)際情況公平合理適用裁量基準(zhǔn)的義務(wù)與職責(zé)，可以有效防止機(jī)械、隨意地適用裁量基準(zhǔn)、影響個(gè)案實(shí)現(xiàn)正義的問題。

回應(yīng)以罰代管逐利執(zhí)法

值得注意的是，對(duì)于行政處罰中存在的以罰代管、逐利執(zhí)法、過度處罰等熱點(diǎn)問題，《意見》予以了明確回應(yīng)。

“以罰代管、逐利執(zhí)法、過度處罰等問題是行政執(zhí)法中的常見問題，飽受社會(huì)詬病?！背蓞f(xié)中說。為有效防止和避免這些問題的發(fā)生，《意見》作了專門規(guī)定。

張真理指出，為了防止以罰代管，《意見》要求行政機(jī)關(guān)要根據(jù)違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度細(xì)化、量化行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)；為了防止逐利執(zhí)法，嚴(yán)格禁止以罰款額度進(jìn)行創(chuàng)收、排名或者作為績(jī)效考核的指標(biāo)；針對(duì)過度處罰問題，明確要堅(jiān)持過罰相當(dāng)、寬嚴(yán)相濟(jì)，避免畸輕畸重、顯失公平。

隨著《意見》的發(fā)布，如何將其貫徹落實(shí)，也成為社會(huì)關(guān)注的問題?！啊兑庖姟窞樾姓昧繖?quán)基準(zhǔn)的制定提供了統(tǒng)一性、根本性和全方位的指引，是新時(shí)代指導(dǎo)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定的綱領(lǐng)性文件，做好《意見》的學(xué)習(xí)、宣傳和貫徹工作是當(dāng)前我國法治政府建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)?！敝苡佑抡f。

《意見》對(duì)實(shí)施保障專門作出規(guī)定，要求各地區(qū)各部門要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，明確任務(wù)分工，落實(shí)工作責(zé)任。各級(jí)司法行政部門要就如何制定和管理行政裁量權(quán)基準(zhǔn)開展專門業(yè)務(wù)培訓(xùn)。各級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法人員的培訓(xùn)，提高行政執(zhí)法人員熟練運(yùn)用行政裁量權(quán)基準(zhǔn)解決執(zhí)法問題的能力。同時(shí)，還要求加強(qiáng)監(jiān)督考核，將行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作納入法治政府建設(shè)考評(píng)指標(biāo)體系，列入法治政府建設(shè)督察內(nèi)容。

司法部行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督局負(fù)責(zé)人說，行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度能否落地見效，不只是各級(jí)執(zhí)法機(jī)關(guān)的事情，還要讓社會(huì)公眾充分參與進(jìn)來，形成合力，這也同樣重要。各地區(qū)各部門要加大行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的宣傳力度，使廣大公民、法人和其他組織充分了解建立完善行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的重要性，積極參與對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督和評(píng)議。同時(shí)，已制定行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的地方和部門要對(duì)現(xiàn)有的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)進(jìn)行清理，該修改的修改，該廢止的廢止。未制定行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的地方和部門要根據(jù)工作需要，建立完善行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度。