□ 加強“紅頭文件”合法性審核為推進全面依法治國提供法治保障

□ 從源頭上防止違法文件出臺促進行政機關(guān)嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法

□ 加強合法性審核前置事后審查全面提升“紅頭文件”法治化水平

□ 今年年底前行政規(guī)范性文件合法性審核機制按照要求實現(xiàn)全覆蓋

□ 本報記者 張維

行政權(quán)力無處不在,時時影響著我們每個人的生活。讓行政權(quán)力在陽光下運行,對行政權(quán)力進行嚴格監(jiān)督,也由此成為永久的社會命題。

自去年以來,一項旨在于從源頭上規(guī)范行政權(quán)力行使的重大舉措自上而下在全國范圍內(nèi)落地,從依據(jù)上杜絕了違法行政的可能。這就是全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機制。

行政規(guī)范性文件是行政管理活動的重要依據(jù),老百姓俗稱其為“紅頭文件”。曾幾何時,“紅頭文件”的“任性”備受詬病,甚至有著“黑頭”(指法律法規(guī))管不住“紅頭”的說法。

2018年,為加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作,全面提升行政規(guī)范性文件法治化水平,針對亂發(fā)“紅頭文件”、出臺奇葩規(guī)定的權(quán)力亂象,兩大重要文件推出。先是2018年5月國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》(以下簡稱《通知》),后是經(jīng)中央全面深化改革委員會審議通過、12月4日國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機制的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)。二者共同構(gòu)成了確保行政規(guī)范性文件合法有效的基礎(chǔ)性制度。

2019年,這項工作繼續(xù)推向深入。推進落實《指導(dǎo)意見》被確定為中央依法治國辦加快推進法治政府建設(shè)的一項重點工作任務(wù)。

“我們要明確推進規(guī)范性文件法治化的方向,要嚴格依法行政、防止亂發(fā)文件、確保文件合法有效。一方面,要把規(guī)范性文件數(shù)量減下來；另一方面,要嚴格制定和監(jiān)督管理,確保規(guī)范性文件合法有效,從源頭上防止違法文件出臺、促進行政機關(guān)嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法?！彼痉ú扛辈块L劉振宇告訴《法制日報》記者。

把發(fā)文權(quán)力關(guān)進制度籠子

在日常的行政管理中,“紅頭文件”的制定主體眾多,數(shù)量巨大,內(nèi)容涵蓋行政管理的各個領(lǐng)域,涉及公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù),具有普遍約束力,在一定期限內(nèi)可以反復(fù)適用,這既是法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容,也是薄弱環(huán)節(jié)。

總體上看,近些年來,各地區(qū)、各部門在加強行政規(guī)范性文件的制定和監(jiān)督管理方面取得了一定成效,但我們也要清醒地看到,亂發(fā)文、濫發(fā)文、出臺“奇葩文件”等亂象還不同程度的存在,已經(jīng)成為當前法治政府建設(shè)的明顯短板。

有的是逾越公權(quán)力的邊界,對本應(yīng)由企業(yè)、社會自律、公民自我管理的事項發(fā)文干預(yù)。比如,有的地方擬出臺有關(guān)“三農(nóng)”問題的實施意見,提出“開展省級重點龍頭企業(yè)監(jiān)測和認定工作”,該規(guī)定沒有上位法依據(jù),增加了相對人的義務(wù)。

還有的是文件內(nèi)容違反法律、規(guī)避政策。擅自增加審批環(huán)節(jié)或申請條件,有的文件設(shè)定事前備案事項、變相實施行政許可,有的隨意擴大管理相對人承擔法定義務(wù)事項的范圍、增加企業(yè)和公民負擔。比如,有的地方擬出臺文件的形式讓國家已取消的職業(yè)資格認證“復(fù)活”,并要求從業(yè)人員交費培訓。再比如,某省在師范生免費教育試點辦法中,單獨對男生設(shè)立了免費教育條款,制定部門在制定政策文件時,只考慮解決小學和幼兒園教師男女比例嚴重失衡問題,卻忽略了該規(guī)定侵犯了男女平等受教育權(quán)利的問題。

此外,一些地方還在“紅頭文件”中規(guī)定“禁止復(fù)婚、再婚操辦酒席”。正如有評論所指出的那樣:行政權(quán)力滲透到本該靠引導(dǎo)自凈的民風領(lǐng)域,一方面面臨著侵犯公民基本權(quán)利的危險；另一方面現(xiàn)實執(zhí)行也成問題,如果全部從嚴,需要巨大的人力成本挨家挨戶核查；如果只是抽查,難逃選擇性執(zhí)法嫌疑。

一些“紅頭文件”手伸得太長,折射出的是文件決策者權(quán)力的任性。只有將決策者的發(fā)文權(quán)力關(guān)進制度的籠子,“紅頭文件”才不會任性。

審核前置事后審查見成效

要防止“紅頭文件”任性損害不特定行政相對人合法權(quán)益,路徑有二:一是合法性審核前置；二是事后審查。

事后審查中,除了“四級政府、三級備案”的規(guī)范性文件備案審查機制外,行政復(fù)議、行政訴訟發(fā)揮了重要作用。1999年制定實施的行政復(fù)議法,賦予了公民、法人或者其他組織在對具體行政行為提起行政復(fù)議時,可以一并就該具體行政行為所依據(jù)的相關(guān)規(guī)范性文件的合法性提請附帶審查,1999年以來每年都撤銷、糾正了大量的違法的規(guī)范性文件。

同時,2015年5月1日開始實施的修改后的行政訴訟法賦予了公民、法人或者其他組織對規(guī)范性文件附帶審查的請求權(quán),也賦予了法院審查規(guī)范性文件是否合法的判斷權(quán)。行政訴訟法第53條規(guī)定,公民、法人或者其他組織在對行政行為提起訴訟時,認為行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件(不含規(guī)章)不合法,可以一并請求對該文件進行審查。

2018年10月底,最高人民法院首次公布行政訴訟附帶審查規(guī)范性文件典型案例和數(shù)據(jù)。最高人民法院行政審判庭庭長黃永維透露,2016年1月到今年10月,全國一審行政案件收案數(shù)為651544件,其中規(guī)范性文件附帶審查3880件。

“這組數(shù)據(jù)說明,當前規(guī)范性文件任性的情況比較常見,對規(guī)范性文件的審查是司法監(jiān)督需要重點關(guān)注的領(lǐng)域。下一步,法院行政審判工作將通過加強對規(guī)范性文件的司法監(jiān)督,促進規(guī)范性文件質(zhì)量提高?！秉S永維說。

在中國政法大學副教授曹鎏看來,長期以來,實踐中規(guī)范性文件本身質(zhì)量不高等問題凸顯,甚至還存在涉嫌違反行政許可法、行政處罰法的情形,成為制約當前法治政府建設(shè)的“最后一公里”的梗阻,亟需“對癥下藥”、攻堅克難。

在加強事后審查的同時,啟用合法性審核前置的努力也在進行中。全面提升行政規(guī)范性文件的法治化水平,直接關(guān)系到廣大人民群眾的切身利益,事關(guān)政府形象,事關(guān)法治政府建設(shè)成效。

2013年11月黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》,明確提出了完善規(guī)范性文件合法性審查機制的改革任務(wù)。2015年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要(2015-2020年)》就完善規(guī)范性文件的制定程序、加強規(guī)范性文件的監(jiān)督管理明確提出了工作要求和具體任務(wù)。

2018年至今,這項工作得到快速推進。除了此前提及的《通知》與《指導(dǎo)意見》,今年7月25日至26日,司法部又在山東濟寧召開全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機制工作推進會。這是司法部重新組建以來首次專門就行政規(guī)范性文件制定和管理召開的全國性會議。

“2002年,在合肥召開過一次全國性工作會議,那是一次標志性會議,對規(guī)范性文件備案審查機制建設(shè)提出了全面要求。合肥會議后,各地方的規(guī)范性文件監(jiān)督管理工作開始全方位起步。這次會議是繼合肥會議以來,又一次具有重大意義的會議,標志著規(guī)范性文件法治化工作開啟了新的征程?！彼痉ú啃姓?zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督局局長趙振華說。

隨著行政規(guī)范性文件合法性審核機制的全面推行,從中央部委到各地方政府積極行動,取得良好成效:

國家稅務(wù)總局建立以政策法規(guī)部門為主的行政規(guī)范性文件合法性審核機制,將稅務(wù)機關(guān)制定的行政規(guī)范性文件以及其他機關(guān)與稅務(wù)機關(guān)聯(lián)合制定的行政規(guī)范性文件全部納入合法性審核范圍,并嚴格對照《稅收規(guī)范性文件制定管理辦法》中7項具體審核內(nèi)容,逐項審核,所有稅務(wù)行政規(guī)范性文件均以公告的形式發(fā)布。

山東省堅持開門審核,專家“坐診”,通過召開專家論證會、書面征求意見等方式,充分聽取政府法律顧問、公職律師及有關(guān)專家對行政規(guī)范性文件的法律意見。此外,山東省司法廳配備專職審核人員7名和律師1名,形成“7+1”的審核模式。

陜西省司法廳嚴把文件質(zhì)量關(guān),設(shè)置示范評價指標體系。程序上,要求嚴格履行起草調(diào)研、征求意見、合法性審核、集體審議等程序；形式上,要求提交審核材料時,應(yīng)當有包括制定文件的必要性、制定依據(jù)、擬解決的問題、征求意見和采納情況的說明。

安徽省堅持制度先行,在完善合法性審核機制上聚焦聚力。建立合法性審核提前介入機制,要求合法性審核關(guān)口前移,對涉及面廣、社會關(guān)注度高,對公民、法人或者其他組織有直接影響的重要規(guī)范性文件等,提前介入。為防范決策失誤,安徽對投資額度大、決策風險高、法律關(guān)系復(fù)雜的涉法事務(wù),司法行政機關(guān)、政府法律顧問全過程跟蹤、全領(lǐng)域參與、全環(huán)節(jié)把關(guān)。

設(shè)防線杜絕依據(jù)違法因素

審核絕對不是停留在紙面上的,它已實實在在地發(fā)揮了作用。比如,今年5月,一個即將出臺的“紅頭文件”就在合法性審核中被發(fā)現(xiàn)問題,并被認真對待,從而得到解決。

山東省鄒城市政府辦公室5月底出臺《鄒城市職工長期護理保險實施細則(試行)》,旨在為失能職工提高生活質(zhì)量,減輕家庭負擔。對于失能職工來說,這當然是一個很好的福利,對此非常歡迎。

不過,這一規(guī)定在出臺前是經(jīng)歷過波折的。送審稿中有一個規(guī)定:定點長護機構(gòu)提供居家護理服務(wù),服務(wù)路徑里程一般不超過5公里；超過5公里的,經(jīng)護理機構(gòu)與參保人員協(xié)商一致,可對超出服務(wù)路徑里程適當加收服務(wù)費。

在對這一即將出臺的文件進行審核的過程中,鄒城市司法局執(zhí)法監(jiān)督科工作人員發(fā)現(xiàn)了問題:“這條規(guī)定看似合理,卻沒有法律依據(jù),相對增加了參保人員的義務(wù)?！弊罱K,這一條款被刪除。

清華大學廉政與治理研究中心研究助理丹楊指出,權(quán)力的行使必須要遵循一定的法治規(guī)范制約。規(guī)范性文件的合法性審核,正是要通過設(shè)置層層防線,杜絕權(quán)力依據(jù)上的不合法因素。全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核的機制,有利于從源頭上防止違法文件出臺,有利于維護國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一,有利于保障人民群眾的合法權(quán)益,有利于推進依法行政、建設(shè)法治政府。

對于下一步的工作開展,劉振宇說,對照黨中央、國務(wù)院對規(guī)范性文件法治化的要求,2019年是全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機制的制度落實年,目標是到2019年年底前,全國各地各部門要全部按照《指導(dǎo)意見》的要求,建立起行政規(guī)范性文件的合法性審核機制。這是剛性要求,不是選擇性落實任務(wù)。各地區(qū)、各部門要緊扣《指導(dǎo)意見》的貫徹落實,抓緊完善制度、健全工作機制。要通過合法性審核工作,為推進全面依法治國、推進法治政府建設(shè)、深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境、促進當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展提供法治保障。

劉振宇強調(diào),接下來,要以培訓工作為抓手,全面提升審核人員的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力。各地區(qū)、各部門要有計劃地對本地區(qū)、本部門合法性審核人員以及基層領(lǐng)導(dǎo)干部進行專門培訓。特別是基層是文件違法的高發(fā)區(qū),在培訓工作中要重點加強對縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層干部的培訓,著力解決合法性審核“基層接不住”的問題。

據(jù)了解,今年下半年即將開展的法治政府建設(shè)綜合督察工作,將全面推行規(guī)范性文件合法性審核機制作為一項重點督察內(nèi)容。此外,將對此工作建立通報制度,對工作開展不力的及時督促整改,對工作扎實、成效顯著的單位和個人予以表彰和獎勵。

北京大學法學院教授姜明安介紹說,目前,湖南省、山東省、江蘇省、陜西省西安市等十余個省市都已制定行政程序規(guī)定,對規(guī)范性文件的制定作出了規(guī)定。要從根本上解決“紅頭文件”的問題,還是要通過立法,建議制定統(tǒng)一的行政程序法。