□ 王瑞雪

行政機(jī)關(guān)以類似數(shù)學(xué)公式般的衡量標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)測(cè)數(shù)值，日益成為優(yōu)化內(nèi)部績(jī)效與強(qiáng)化外部監(jiān)管的關(guān)鍵策略之一。在立法語(yǔ)言中，“評(píng)估”“考核”等制度背后往往是比照詳細(xì)指標(biāo)體系進(jìn)行量化評(píng)價(jià)的實(shí)施方案。筆者面向行政機(jī)關(guān)自我規(guī)制與外部規(guī)制全域，基于“確定公式—信息收集—量化計(jì)算”的規(guī)制流程，抽象出“量化評(píng)價(jià)類”規(guī)制工具（以下簡(jiǎn)稱“量化評(píng)價(jià)工具”）的描述性概念，即行政機(jī)關(guān)按照客觀明確的規(guī)則對(duì)被評(píng)價(jià)對(duì)象的相關(guān)信息進(jìn)行考察衡量，并以分?jǐn)?shù)、等級(jí)、位次、比例等數(shù)字化形式呈現(xiàn)計(jì)算結(jié)果的規(guī)制工具。

量化評(píng)價(jià)工具的公法定位

（一）量化評(píng)價(jià)工具的權(quán)力屬性

1.量化評(píng)價(jià)的權(quán)力應(yīng)用場(chǎng)景

在內(nèi)部行政法語(yǔ)境下，行政機(jī)關(guān)往往將一級(jí)人民政府、具體機(jī)構(gòu)部門、相關(guān)工作人員的量化績(jī)效考核結(jié)果與特定監(jiān)督手段相互關(guān)聯(lián)。在規(guī)制理論中，行政機(jī)關(guān)通過(guò)控制相對(duì)人在產(chǎn)出階段須達(dá)到的結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)來(lái)實(shí)現(xiàn)規(guī)制目標(biāo)的模式被稱為“績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制”。量化評(píng)價(jià)工具可以被看作這類規(guī)制模式之創(chuàng)新，經(jīng)由詳細(xì)指標(biāo)來(lái)對(duì)績(jī)效結(jié)果予以排序，從而引入更高的監(jiān)管要求。

2.量化評(píng)價(jià)的權(quán)力作用方式

量化評(píng)價(jià)表面體現(xiàn)為客觀的數(shù)值，但實(shí)際隱喻其后的是對(duì)何為優(yōu)績(jī)進(jìn)行定義的權(quán)力。行政機(jī)關(guān)往往經(jīng)由將某一指標(biāo)納入量化考核來(lái)強(qiáng)化對(duì)某一領(lǐng)域、某一事項(xiàng)的管理，通過(guò)制定獎(jiǎng)懲規(guī)則、收窄獲得核心資源與重要激勵(lì)的個(gè)體范圍，達(dá)成助推被監(jiān)管者遵從相關(guān)規(guī)范的效果。在量化評(píng)價(jià)的過(guò)程中，評(píng)價(jià)主體需要綜合諸多詳細(xì)的信息數(shù)據(jù)進(jìn)行計(jì)算才能得出結(jié)論。無(wú)論這些信息數(shù)據(jù)源于行政檢查抑或自行監(jiān)測(cè)，其歸集本身就是一種過(guò)程性監(jiān)控權(quán)力的表現(xiàn)形式。

（二）量化評(píng)價(jià)工具功能的雙重面向

1.作為行政活動(dòng)理?yè)?jù)的量化評(píng)價(jià)

第一，量化評(píng)價(jià)是配置稀缺資源的重要理?yè)?jù)。通過(guò)具體的機(jī)制設(shè)計(jì)，蘊(yùn)含有擇優(yōu)思維的量化評(píng)價(jià)工具往往可以融入具有一定甄選性質(zhì)的行政活動(dòng)之中，從而在特許或者其他名額有限的決策中發(fā)揮選拔或排序作用，并與稀缺公共資源配置的行政任務(wù)相適配。

第二，量化評(píng)價(jià)是確定獎(jiǎng)懲方案的重要理?yè)?jù)。無(wú)論是在自我規(guī)制抑或外部規(guī)制語(yǔ)境下，行政機(jī)關(guān)針對(duì)數(shù)量龐大的被評(píng)價(jià)對(duì)象來(lái)確定獎(jiǎng)懲方案往往需要依賴量化評(píng)價(jià)工具。

2.作為政府信息公開與聲譽(yù)機(jī)制形式的量化評(píng)價(jià)

第一，量化評(píng)價(jià)工具融入政府信息公開實(shí)踐。在信息龐雜的當(dāng)代社會(huì)，行政機(jī)關(guān)通過(guò)數(shù)值排序等形式對(duì)重點(diǎn)信息進(jìn)行強(qiáng)調(diào)，是履行公開義務(wù)的高階形態(tài)。

第二，量化評(píng)價(jià)工具成為聲譽(yù)機(jī)制的重要載體。一方面，優(yōu)秀評(píng)價(jià)結(jié)果的公示成為被評(píng)價(jià)對(duì)象的重要聲譽(yù)資本；另一方面，落后評(píng)價(jià)結(jié)果的公示往往帶來(lái)被評(píng)價(jià)對(duì)象的聲譽(yù)減損，可能構(gòu)成聲譽(yù)罰的新形態(tài)。

量化評(píng)價(jià)工具的風(fēng)險(xiǎn)審視

（一）偏離目的正當(dāng)性的風(fēng)險(xiǎn)

第一，公共利益與被評(píng)價(jià)主體權(quán)益被遮蔽的風(fēng)險(xiǎn)。在部分情境下，有的行政機(jī)關(guān)試圖在最大程度上降低規(guī)制成本、簡(jiǎn)化監(jiān)督過(guò)程，從而在制度設(shè)計(jì)與執(zhí)行過(guò)程中，過(guò)分關(guān)注量化評(píng)價(jià)工具增進(jìn)監(jiān)督便利程度的價(jià)值，偏離了增進(jìn)公共利益的應(yīng)然目標(biāo)，損害了被評(píng)價(jià)主體的權(quán)益。

第二，長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)被掩蓋的風(fēng)險(xiǎn)。在部分情境下，有的行政機(jī)關(guān)試圖令被評(píng)價(jià)對(duì)象高度重視相關(guān)評(píng)價(jià)，并不考慮相關(guān)措施是否將不合比例地影響被評(píng)價(jià)主體的權(quán)利。

第三，增加尋租可能性的風(fēng)險(xiǎn)。在部分情境下，有的行政機(jī)關(guān)及其工作人員開展量化評(píng)價(jià)活動(dòng)，是為排除或限制競(jìng)爭(zhēng)尋找更為隱蔽的方式，甚至為非法斂財(cái)巧立名目。

（二）偏離規(guī)則與決策合理性的風(fēng)險(xiǎn)

1.指標(biāo)體系合理性不足的風(fēng)險(xiǎn)

第一，不易擺脫主觀性的風(fēng)險(xiǎn)。指標(biāo)體系不同于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，其指標(biāo)設(shè)計(jì)和權(quán)重設(shè)計(jì)必然帶有相當(dāng)多的價(jià)值判斷成分，難以完全依據(jù)科學(xué)規(guī)律而制定。

第二，不易被有效約束的風(fēng)險(xiǎn)。指標(biāo)體系采用條目列舉與數(shù)學(xué)公式相結(jié)合的體例，屬于高度具體的規(guī)范形態(tài)。這種形態(tài)既無(wú)法以法律法規(guī)的形式頒行，也難以通過(guò)規(guī)章形式出臺(tái)，通常僅能以規(guī)范性文件的形式呈現(xiàn)。由此，指標(biāo)體系更容易出現(xiàn)曲解上位法原意、不當(dāng)影響被評(píng)價(jià)對(duì)象合法權(quán)益、過(guò)度規(guī)制等問(wèn)題。

2.行政決策合理性不足的風(fēng)險(xiǎn)

第一，據(jù)以決策的真實(shí)問(wèn)題被掩蓋。在部分情境下，量化評(píng)價(jià)工具已經(jīng)令相關(guān)決策機(jī)制向“應(yīng)試教育”方向演變，評(píng)價(jià)主體往往簡(jiǎn)單地挑選出分值最高或最低的被評(píng)價(jià)對(duì)象來(lái)激勵(lì)或懲戒；數(shù)字本身成為被測(cè)量事項(xiàng)的“指示器”，很少有人深入觀察個(gè)體的原因與情況。

第二，唯指標(biāo)的決策機(jī)制很難避免。唯指標(biāo)的本質(zhì)可以被歸結(jié)為，無(wú)法量化成具體指標(biāo)的多元價(jià)值在決策過(guò)程中相對(duì)容易被忽略。

（三）偏離程序性要求的風(fēng)險(xiǎn)

第一，被評(píng)價(jià)主體的程序性權(quán)利存在被忽視的風(fēng)險(xiǎn)。面對(duì)既定的指標(biāo)體系與評(píng)價(jià)程序，負(fù)責(zé)量化評(píng)價(jià)的行政機(jī)關(guān)無(wú)論是開展信息收集核查，抑或是依據(jù)公式進(jìn)行計(jì)算排名，“量體裁衣”針對(duì)具體個(gè)體調(diào)試評(píng)價(jià)方案的程序裝置均較為匱乏。

第二，量化評(píng)價(jià)工具存在加劇行政程序冗余的風(fēng)險(xiǎn)。在未引入量化評(píng)價(jià)時(shí)，行政機(jī)關(guān)通常依托單一行政程序開展次數(shù)有限的行政檢查。然而在量化評(píng)價(jià)覆蓋的領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)不僅有可能要求被評(píng)價(jià)主體持續(xù)上報(bào)信息，還往往輔之以復(fù)雜的檢查監(jiān)督程序。

量化評(píng)價(jià)工具的法治約束

（一）基于依法行政原則的約束

當(dāng)量化評(píng)價(jià)工具作用于行政相對(duì)人時(shí)，權(quán)力不受約束的行使就很有可能產(chǎn)生“濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”的效果。因此，它在對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的情況下應(yīng)當(dāng)具有法規(guī)范授權(quán)。此外，即便部分量化評(píng)價(jià)工具并不直接包含違法排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的因素，但仍然能夠發(fā)揮類似于聲譽(yù)罰的效果。對(duì)此，一個(gè)可行的方案是，參照行政處罰法中針對(duì)通報(bào)批評(píng)所規(guī)定的規(guī)范位階，通過(guò)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)來(lái)設(shè)定直接作用于相對(duì)人的量化評(píng)價(jià)工具，規(guī)章可以在法律、法規(guī)規(guī)定范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。

恰當(dāng)位階的法規(guī)范也不應(yīng)當(dāng)將量化評(píng)價(jià)作為只有輕微影響的規(guī)制工具，有權(quán)機(jī)關(guān)在制定過(guò)程中應(yīng)當(dāng)正視其規(guī)制效果，認(rèn)真評(píng)估其對(duì)被評(píng)價(jià)對(duì)象增加的規(guī)制負(fù)擔(dān)。

（二）基于合理性原則的約束

第一，作為量化評(píng)價(jià)賦分依據(jù)的指標(biāo)體系需合理。審慎甄別是否設(shè)置指標(biāo)分值；確保指標(biāo)體系導(dǎo)向具有正當(dāng)性；強(qiáng)化指標(biāo)體系本身的合理性。

第二，量化評(píng)價(jià)作用于決策的情境與程度需合理。將多元價(jià)值納入決策機(jī)制；將“以人為本”納入考量要素；建構(gòu)更精細(xì)的規(guī)制方案。

（三）基于正當(dāng)法律程序原則的約束

量化評(píng)價(jià)與其他行政活動(dòng)一樣，也應(yīng)當(dāng)在不同節(jié)點(diǎn)強(qiáng)調(diào)聽取被評(píng)價(jià)對(duì)象（尤其是受到不利決定者）的陳述與申辯、說(shuō)明理由等程序的重要價(jià)值。尤其應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是行政機(jī)關(guān)對(duì)量化評(píng)價(jià)工具的解釋義務(wù)，評(píng)價(jià)活動(dòng)不能掩映在復(fù)雜的算法之后，成為難以質(zhì)疑的“黑箱”。

此外，相較于其他行政活動(dòng)，針對(duì)量化評(píng)價(jià)工具的程序性要求應(yīng)當(dāng)額外強(qiáng)調(diào)減少其對(duì)個(gè)體生產(chǎn)生活的打擾。糾偏唯指標(biāo)、唯排名帶來(lái)的負(fù)面影響，不僅需要決策者在資源配置時(shí)參考多元要素，更需要決策者盡量避免將評(píng)比活動(dòng)常態(tài)化，避免將業(yè)務(wù)發(fā)展異化為數(shù)字提升任務(wù)。

（四）完善針對(duì)量化評(píng)價(jià)工具的救濟(jì)機(jī)制

糾偏唯指標(biāo)的扭曲效應(yīng)在行政機(jī)關(guān)自我規(guī)制的內(nèi)部行政法語(yǔ)境下，主要依賴于制度設(shè)計(jì)者審慎設(shè)定量化評(píng)價(jià)工具、建立多元決策機(jī)制。在外部監(jiān)管的語(yǔ)境下，還需要完善針對(duì)量化評(píng)價(jià)工具的救濟(jì)機(jī)制，打破部分量化評(píng)價(jià)工具理性客觀的“面紗”，揭示其違法增加相對(duì)人義務(wù)、減損相對(duì)人權(quán)利的一面，避免相對(duì)人受到不公平的對(duì)待。

量化評(píng)價(jià)工具往往只能在評(píng)價(jià)結(jié)果明顯影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的情境下才會(huì)進(jìn)入救濟(jì)法視野。救濟(jì)機(jī)制面臨的這一結(jié)構(gòu)性難題再次提示我們，制度設(shè)計(jì)者須格外審慎設(shè)置量化評(píng)價(jià)工具，避免由于相當(dāng)多的數(shù)字計(jì)算無(wú)法進(jìn)入救濟(jì)渠道卻又對(duì)市場(chǎng)與社會(huì)主體帶來(lái)各方面壓力，進(jìn)而累積更多的矛盾與問(wèn)題。

（原文刊載于《中國(guó)法學(xué)》2025年第2期）