□ 張艷芳

流域作為自然形成的地理單元，涉及范圍廣、利益主體多元、治理問(wèn)題復(fù)雜，必須通過(guò)法律手段加以協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理。構(gòu)建完善的法律保障機(jī)制，是推動(dòng)流域協(xié)同治理的關(guān)鍵所在。筆者從以下四個(gè)方面，探討如何為流域協(xié)調(diào)治理提供有力的法律支撐。

統(tǒng)一立法：強(qiáng)化法律規(guī)范的引領(lǐng)作用

制定專(zhuān)門(mén)的流域法。綜合流域治理涉及水資源保護(hù)、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)、防洪減災(zāi)、水事糾紛處理等諸多事項(xiàng)?，F(xiàn)行的法律法規(guī)對(duì)有關(guān)問(wèn)題都有涉及，但規(guī)定比較原則，操作性不強(qiáng)，應(yīng)在認(rèn)真總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定專(zhuān)門(mén)的流域法，作為流域協(xié)同治理的基本法。流域法要從全流域的視角，對(duì)流域規(guī)劃、管理機(jī)構(gòu)、水資源配置、水環(huán)境保護(hù)、水生態(tài)補(bǔ)償、防洪治旱、執(zhí)法監(jiān)管、法律責(zé)任等進(jìn)行全面規(guī)范，明確各主體的職責(zé)權(quán)限，建立健全協(xié)同治理的制度機(jī)制。

強(qiáng)化上位法的指引。流域法的制定，離不開(kāi)上位法的指引。應(yīng)以憲法為統(tǒng)領(lǐng)，通過(guò)制定或修改有關(guān)法律，為流域法提供基本遵循。同時(shí)，要注重發(fā)揮部門(mén)法的銜接配套作用，為流域法的實(shí)施提供制度支撐。

完善地方立法。統(tǒng)一立法的同時(shí)，還要發(fā)揮地方立法的積極作用。流域涉及不同區(qū)域，自然稟賦、資源稟賦、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異較大，需要因地制宜開(kāi)展協(xié)同治理。

健全組織：發(fā)揮流域管理機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)作用

明確管理機(jī)構(gòu)的法律地位。應(yīng)在流域法中明確規(guī)定綜合流域管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其法律地位。明確這一法律地位，有利于理順管理機(jī)構(gòu)與相關(guān)部門(mén)的關(guān)系，建立條塊結(jié)合、以塊為主的管理體制。同時(shí)，要規(guī)定流域管理機(jī)構(gòu)的組成、職責(zé)、權(quán)限等。

完善跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制。流域事務(wù)往往跨越不同區(qū)域，單靠流域管理機(jī)構(gòu)的行政協(xié)調(diào)難以奏效，必須建立議事協(xié)調(diào)機(jī)制。

健全信息共享機(jī)制。一是要建立統(tǒng)一的流域信息平臺(tái)，涵蓋水文、水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、涉水項(xiàng)目等各類(lèi)信息，并對(duì)信息的采集、傳輸、使用等作出規(guī)范。二是要明確流域管理機(jī)構(gòu)的信息管理職責(zé)，負(fù)責(zé)信息標(biāo)準(zhǔn)制定、平臺(tái)建設(shè)運(yùn)維、數(shù)據(jù)匯交共享等。三是要建立部門(mén)協(xié)作、州省聯(lián)動(dòng)的信息報(bào)送制度，分級(jí)負(fù)責(zé)定期報(bào)送相關(guān)數(shù)據(jù)信息，并通過(guò)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通。四是要?jiǎng)?chuàng)新公眾參與機(jī)制，暢通社會(huì)公眾反映問(wèn)題、提供信息的渠道。

嚴(yán)格監(jiān)管：提升制度實(shí)施的剛性約束力

健全監(jiān)管體系。應(yīng)在流域法中明確監(jiān)管制度，理順執(zhí)法主體、完善執(zhí)法機(jī)制。一是要明確流域管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一監(jiān)管、地方分工負(fù)責(zé)的格局。二是要賦予流域管理機(jī)構(gòu)必要的執(zhí)法權(quán)。三是要建立健全聯(lián)合監(jiān)管、交叉監(jiān)管機(jī)制。明確水利、生態(tài)環(huán)境、自然資源等部門(mén)在流域事務(wù)監(jiān)管中的職責(zé)分工，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，形成監(jiān)管合力。

創(chuàng)新監(jiān)管方式。一是要完善流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，為精準(zhǔn)監(jiān)管提供依據(jù)。在現(xiàn)有水質(zhì)監(jiān)測(cè)站點(diǎn)基礎(chǔ)上，增設(shè)水生態(tài)、水資源監(jiān)測(cè)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)全要素動(dòng)態(tài)監(jiān)控。二是要建立健全信用監(jiān)管機(jī)制。依托流域信用信息共享平臺(tái)，強(qiáng)化信用信息歸集共享，實(shí)施紅黑名單等分類(lèi)監(jiān)管。三是要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。公開(kāi)流域管理事項(xiàng)清單，明確公眾監(jiān)督的范圍、途徑、獎(jiǎng)懲等，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與。四是要靈活運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段。完善流域生態(tài)補(bǔ)償制度，推行排污權(quán)交易，提高違法成本，倒逼責(zé)任主體加強(qiáng)治理。

強(qiáng)化監(jiān)管責(zé)任。通過(guò)法律明確各主體在流域監(jiān)管中的責(zé)任，并建立責(zé)任追究機(jī)制。一是要突出地方政府主體責(zé)任。明確省級(jí)政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)流域事務(wù)的監(jiān)管責(zé)任，將監(jiān)管成效作為領(lǐng)導(dǎo)班子績(jī)效評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容。二是要壓實(shí)有關(guān)部門(mén)監(jiān)管責(zé)任。明確流域管理機(jī)構(gòu)、水利、生態(tài)環(huán)境等部門(mén)在流域監(jiān)管中的職責(zé)分工，建立聯(lián)席會(huì)議、聯(lián)合執(zhí)法等機(jī)制，形成工作合力。三是要建立監(jiān)管責(zé)任追究制度。對(duì)監(jiān)管不力、失職瀆職的，依法依規(guī)嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)，并納入領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。

突出重點(diǎn)：強(qiáng)化法律責(zé)任的約束作用

完善民事責(zé)任。民事責(zé)任是調(diào)節(jié)各方利益關(guān)系、修復(fù)流域生態(tài)環(huán)境的重要手段。一是要完善流域生態(tài)損害的歸責(zé)原則?？偨Y(jié)司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，細(xì)化污染者、使用者、受益者等侵權(quán)主體的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，合理分配舉證責(zé)任。二是要完善生態(tài)損害的鑒定評(píng)估制度，制定統(tǒng)一的損害評(píng)估技術(shù)規(guī)范。三是要?jiǎng)?chuàng)新生態(tài)損害賠償?shù)姆绞健Ｔ诮疱X(qián)賠償?shù)幕A(chǔ)上，增加生態(tài)修復(fù)、補(bǔ)植復(fù)綠等實(shí)物賠償方式，確保損害得到全面修復(fù)。四是要暢通公益訴訟渠道。放寬社會(huì)組織原告資格，擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟范圍。

健全行政責(zé)任。一是要完善行政處罰制度。針對(duì)流域違法行為的新情況、新特點(diǎn)，細(xì)化違法情形、違法后果，加大罰款數(shù)額，增加處罰方式。二是要健全行政強(qiáng)制措施。對(duì)嚴(yán)重污染水體、破壞水生態(tài)的，明確可以采取限制排污、停產(chǎn)整治等行政強(qiáng)制措施；涉及前置程序的，要簡(jiǎn)化相關(guān)流程，提高監(jiān)管時(shí)效性。三是要?jiǎng)?chuàng)新流域生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。明確流域管理機(jī)構(gòu)、地方政府作為賠償權(quán)利人，有權(quán)就生態(tài)環(huán)境損害提起索賠。四是要建立行政公益訴訟制度。賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)地方政府不作為、亂作為提起行政公益訴訟的權(quán)力。通過(guò)責(zé)任倒逼，推動(dòng)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。

嚴(yán)格刑事責(zé)任。一是要與刑法相銜接，積極推動(dòng)流域生態(tài)環(huán)境犯罪入罪。對(duì)非法采砂采礦、非法占用水域、非法排污等行為，明確構(gòu)成犯罪的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，形成執(zhí)法司法的統(tǒng)一尺度。二是要總結(jié)提煉司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，制定流域案件的量刑指導(dǎo)意見(jiàn)。三是要加強(qiáng)部門(mén)銜接配合。通過(guò)公開(kāi)宣判、以案釋法等方式，用足用好刑事責(zé)任的威懾作用，喚起公眾保護(hù)流域的責(zé)任意識(shí)。