□ 秦天寶

黨的二十屆三中全會(huì)提出“探索區(qū)域協(xié)同立法”。在當(dāng)前我國(guó)全面深化改革、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵時(shí)期，探索區(qū)域協(xié)同立法，創(chuàng)新立法模式，對(duì)全面深化立法領(lǐng)域改革推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化顯得尤為及時(shí)且必要。面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的復(fù)雜性和多樣性，單純依靠中央立法難以全面覆蓋所有問(wèn)題和需求，而地方在解決實(shí)際問(wèn)題時(shí)，往往由于缺乏明確的法律依據(jù)或者法律條款的不完善，使得一些具有地方特色的社會(huì)問(wèn)題無(wú)法得到及時(shí)有效的解決。區(qū)域協(xié)同立法不僅可以解決地方“都不管”和“都要管”的跨區(qū)域問(wèn)題，而且它鼓勵(lì)地方之間加強(qiáng)溝通與合作，共同探索解決社會(huì)治理難題的新思路、新方法，這種合作不僅有助于解決當(dāng)前問(wèn)題，還能夠?yàn)槲磥?lái)的社會(huì)治理提供有益的經(jīng)驗(yàn)和借鑒。

從學(xué)理上講，區(qū)域協(xié)同立法是指在不同行政區(qū)域之間，針對(duì)共同面臨的問(wèn)題或事項(xiàng)，通過(guò)協(xié)同合作制定統(tǒng)一或者相互銜接的法律規(guī)范的立法過(guò)程。黨的二十屆三中全會(huì)提出要“探索區(qū)域協(xié)同立法”主要是基于以下幾個(gè)方面的考慮：一是適應(yīng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的需要。區(qū)域協(xié)同立法是深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略背景下應(yīng)運(yùn)而生的一種新的立法形式。隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和區(qū)域合作的日益加深，傳統(tǒng)的以行政區(qū)劃為界限的立法模式已經(jīng)難以滿足區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展要求，因此需要通過(guò)區(qū)域協(xié)同立法來(lái)加強(qiáng)區(qū)域間的立法合作。二是解決跨區(qū)域治理難題。我國(guó)的行政區(qū)劃制度對(duì)一些公共事項(xiàng)進(jìn)行了人為的分割，但實(shí)質(zhì)上這些事項(xiàng)需要一體化管理，如針對(duì)流域生態(tài)保護(hù)問(wèn)題，不同區(qū)域之間往往存在利益沖突和治理難題，需要通過(guò)協(xié)同立法統(tǒng)一規(guī)范，明確各方責(zé)任、加強(qiáng)合作、共同應(yīng)對(duì)。三是推動(dòng)區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展。區(qū)域協(xié)同立法是推動(dòng)區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展的重要手段。通過(guò)協(xié)同立法加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)各城市之間的合作與聯(lián)動(dòng)，促進(jìn)資源要素的自由流動(dòng)和優(yōu)化配置，提升區(qū)域整體競(jìng)爭(zhēng)力和發(fā)展水平。四是法律層面的明確支持。2022年修訂的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》以及2023年修訂的《中華人民共和國(guó)立法法》都明確授予地方可以開展協(xié)同立法的權(quán)力，從法律層面解除了區(qū)域協(xié)同立法正當(dāng)性詰問(wèn)。五是實(shí)踐中的成功案例與經(jīng)驗(yàn)。在實(shí)踐中，京津冀、長(zhǎng)三角、川渝等區(qū)域在生態(tài)環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面進(jìn)行了協(xié)同立法探索，取得了顯著成效，這些成功案例為未來(lái)其他地區(qū)開展協(xié)同立法提供了有益借鑒和參考。

區(qū)域協(xié)同立法并非適用于所有領(lǐng)域，而是僅適用于那些跨行政區(qū)域而在實(shí)際管理中又需要統(tǒng)一規(guī)范的領(lǐng)域。首先是生態(tài)環(huán)境保護(hù)和自然資源管理領(lǐng)域。大氣、水流具有跨域性特征，依靠單一行政區(qū)域的管理難以有效解決，因此需要通過(guò)協(xié)同立法，制定統(tǒng)一的治理標(biāo)準(zhǔn)和措施，各地區(qū)共同協(xié)作發(fā)力才能解決這類問(wèn)題。此外，對(duì)于共享的自然資源，如山川、湖泊等，需要通過(guò)協(xié)同立法建立統(tǒng)一的保護(hù)和管理制度，確保資源的可持續(xù)利用。其次是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境領(lǐng)域。為了促進(jìn)區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和資源優(yōu)化配置，需要協(xié)同立法清理阻礙要素流動(dòng)的法規(guī)、規(guī)章，并逐步統(tǒng)一投資經(jīng)營(yíng)的法規(guī)制度，形成市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化的營(yíng)商環(huán)境。另外，通過(guò)協(xié)同立法優(yōu)化生產(chǎn)力布局，克服地區(qū)間低水平同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)，解決產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同化問(wèn)題，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的整體聯(lián)動(dòng)發(fā)展。復(fù)次是規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。通過(guò)協(xié)同立法實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃的對(duì)接，形成“一張圖”管理，確保區(qū)域內(nèi)各類規(guī)劃的有序銜接。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，協(xié)同立法能夠確保區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的相互配套和通行便捷，提升區(qū)域整體的基礎(chǔ)設(shè)施水平。尤其在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，區(qū)域協(xié)同立法將會(huì)有力促進(jìn)交通一體化的實(shí)現(xiàn)。最后是社會(huì)事業(yè)和公共服務(wù)領(lǐng)域。在區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相當(dāng)?shù)那闆r下，可以共同規(guī)劃區(qū)域內(nèi)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，在社會(huì)保障和公共服務(wù)方面統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)要求，實(shí)現(xiàn)相互聯(lián)結(jié)貫通。

區(qū)域協(xié)同立法在實(shí)踐中有不同形式，歸納起來(lái)主要有三種：一是復(fù)合型協(xié)同立法，即為適應(yīng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需要，針對(duì)多個(gè)方面的事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)同立法，如協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序、社會(huì)事業(yè)和公共服務(wù)、自然資源管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等。二是部分條款一致型協(xié)同立法，即從維護(hù)區(qū)域共同利益出發(fā)，尋求某些方面法規(guī)制度的區(qū)域協(xié)同，同時(shí)又尊重各地差異和特點(diǎn)，對(duì)所要規(guī)范的社會(huì)關(guān)系或相對(duì)人的行為在不同行政區(qū)劃呈現(xiàn)的不同表現(xiàn)形式，分別制定不同的立法條款。三是內(nèi)容一致型協(xié)同立法，即區(qū)域內(nèi)各省、市在同一時(shí)間段分別審議通過(guò)一個(gè)內(nèi)容完全一致或基本相同的法規(guī)文本。這是最高形式的區(qū)域協(xié)同立法，是對(duì)某一事項(xiàng)采取共同的立法行動(dòng)，形成一致的行為規(guī)則?？梢钥闯?，以上三種立法形式展現(xiàn)了區(qū)域協(xié)同立法由松散型協(xié)同立法向緊密型協(xié)同立法的邁進(jìn)過(guò)程。

區(qū)域協(xié)同立法的形式不同，所適用的協(xié)同方式亦不相同。實(shí)踐中，對(duì)于復(fù)合型協(xié)同立法主要是區(qū)域內(nèi)地方立法主體以簽訂“框架協(xié)議”的方式呈現(xiàn)，如湖北省宜昌市、荊州市、荊門市、恩施土家族苗族自治州四地人大常委會(huì)針對(duì)環(huán)保、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、交通互聯(lián)領(lǐng)域簽訂的《湖北省宜荊荊恩城市群區(qū)域協(xié)同立法框架協(xié)議》（2021年）；而部分條款一致型協(xié)同立法的協(xié)同方式主要采用“區(qū)域共識(shí)+地方條例”方式，即地方立法主體通過(guò)自主磋商，達(dá)成區(qū)域合作共識(shí)，各地再把共識(shí)內(nèi)容轉(zhuǎn)化為地方單獨(dú)立法。如，京津冀三地人大以《關(guān)于加強(qiáng)京津冀人大協(xié)同立法的若干意見》為基礎(chǔ)達(dá)成合作共識(shí)，此后針對(duì)機(jī)動(dòng)車大氣污染問(wèn)題，三地人大分別表決通過(guò)了《機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械排放污染防治條例》，三地的地方條例在核心條款上保持了一致；內(nèi)容一致型協(xié)同立法的協(xié)同方式主要是通過(guò)達(dá)成一個(gè)“共同決定”來(lái)實(shí)現(xiàn)，如上海市、江蘇省和浙江省三地人大常委會(huì)分別表決通過(guò)《關(guān)于促進(jìn)和保障長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)若干問(wèn)題的決定》（2020年），該決定由兩省一市人大常委會(huì)共同起草，多次磋商修改主要條款，確保該決定在關(guān)鍵條款和內(nèi)容的表述上保持高度一致。

黨的二十屆三中全會(huì)提出“探索區(qū)域協(xié)同立法”，這將會(huì)倒逼地方立法主體在立法理念上從“各自為政”向“協(xié)同并進(jìn)”轉(zhuǎn)變，通過(guò)加強(qiáng)跨區(qū)域立法協(xié)同，有效破解地方立法碎片化、同質(zhì)化難題，提升立法的科學(xué)性、針對(duì)性和實(shí)效性，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的法治保障。