□ 王錫鋅

高度重視政務(wù)數(shù)據(jù)匯集的風(fēng)險(xiǎn)

在國(guó)家治理中，面對(duì)空間、人口的巨大規(guī)模和事務(wù)的復(fù)雜性，政府治理始終面臨“能力赤字”挑戰(zhàn)。相應(yīng)地，補(bǔ)強(qiáng)治理能力的渴望構(gòu)成行政權(quán)力運(yùn)作及轉(zhuǎn)型的重要指引。當(dāng)新的技術(shù)出現(xiàn)時(shí)，通過(guò)“技術(shù)賦能”便成為補(bǔ)強(qiáng)治理能力的重要選項(xiàng)。當(dāng)下，在新一輪技術(shù)革命風(fēng)起云涌的背景下，將數(shù)字技術(shù)引入政府治理，成為治理變革的一個(gè)潮流。我國(guó)的數(shù)字政府建設(shè)就是這種技術(shù)賦能邏輯的實(shí)踐展開。

在數(shù)字政府建設(shè)中，政務(wù)數(shù)據(jù)匯集是一項(xiàng)基礎(chǔ)工程。當(dāng)下，“一網(wǎng)通辦”“多碼協(xié)同”“跨省通辦”等政務(wù)數(shù)據(jù)共享實(shí)踐層出迭生。在數(shù)字行政背景下，機(jī)構(gòu)之間的數(shù)據(jù)傳輸不再是個(gè)別、零散、偶爾為之的互動(dòng)，而呈現(xiàn)大規(guī)模、持續(xù)化、自動(dòng)化的數(shù)據(jù)共享集聚樣態(tài)?；诖髷?shù)據(jù)的政治與經(jīng)濟(jì)效益，各類數(shù)據(jù)資源的匯聚成為“數(shù)字賦能”乃至“數(shù)據(jù)賦財(cái)”的基礎(chǔ)性要素，一個(gè)個(gè)大型的專門數(shù)據(jù)庫(kù)與信息共享平臺(tái)逐步建立，且具有實(shí)時(shí)更新、持續(xù)擴(kuò)容的能力，不斷將匯集后的大數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為治理績(jī)效與財(cái)政資源。政務(wù)數(shù)據(jù)的匯集、共享和應(yīng)用，在對(duì)行政權(quán)進(jìn)行賦能的同時(shí)，也塑造了日益龐大的數(shù)字技術(shù)系統(tǒng)。數(shù)據(jù)匯集活動(dòng)雖然可打破“數(shù)據(jù)孤島”，但也帶來(lái)了數(shù)字化權(quán)力在不同機(jī)構(gòu)間的復(fù)制、延伸和重組，改變了行政權(quán)運(yùn)行的邏輯，可能導(dǎo)致對(duì)大數(shù)據(jù)的無(wú)節(jié)制使用乃至濫用，引發(fā)各種風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)予以高度重視。

政務(wù)數(shù)據(jù)匯集的法律風(fēng)險(xiǎn)

首先，政務(wù)數(shù)據(jù)匯集對(duì)行政組織法上的權(quán)責(zé)法定原則帶來(lái)了挑戰(zhàn)，可能引發(fā)組織法上的越權(quán)風(fēng)險(xiǎn)，具體表現(xiàn)為：第一，超越管轄權(quán)獲取數(shù)據(jù)的風(fēng)險(xiǎn)。依法行政原則強(qiáng)調(diào)的是組織的權(quán)責(zé)法定，但數(shù)據(jù)匯集可能導(dǎo)致越權(quán)收集和利用數(shù)據(jù)的情形。第二，借由數(shù)據(jù)匯集，行政機(jī)關(guān)可能變相地越權(quán)作出決定。在技術(shù)操作層面，由于數(shù)據(jù)匯集與算法行政往往是一體的，數(shù)據(jù)的提供事實(shí)上對(duì)算法決策產(chǎn)生影響，有時(shí)甚至是決定性的影響，這意味著數(shù)據(jù)提供機(jī)關(guān)對(duì)自動(dòng)化決策擁有了事實(shí)上的決定權(quán)。例如，在以“健康碼”為代表的“碼治理”場(chǎng)景中，行政機(jī)關(guān)依靠算法技術(shù)對(duì)多方提供的數(shù)據(jù)進(jìn)行處理，并將計(jì)算處理結(jié)果直接轉(zhuǎn)化為行政決定，便存在這種越權(quán)決策的風(fēng)險(xiǎn)。

其次，數(shù)據(jù)匯集可能導(dǎo)致“權(quán)力疊加”效應(yīng)，產(chǎn)生數(shù)據(jù)濫用風(fēng)險(xiǎn)。數(shù)據(jù)聚合不僅增加了行政權(quán)可利用數(shù)據(jù)的“量”，也提升了數(shù)據(jù)的“質(zhì)”。在行政系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行規(guī)?；?、日?；?、系統(tǒng)化的政務(wù)數(shù)據(jù)匯集，使原本分散在各個(gè)部門的數(shù)據(jù)進(jìn)入一個(gè)個(gè)“大數(shù)據(jù)池”，這將放大行政權(quán)的效能，誘發(fā)行政權(quán)濫用的風(fēng)險(xiǎn)。這包括：第一，數(shù)據(jù)污染和數(shù)據(jù)操控風(fēng)險(xiǎn)。第二，程序違法風(fēng)險(xiǎn)。政務(wù)數(shù)據(jù)匯集后形成政務(wù)大數(shù)據(jù)，行政部門對(duì)大數(shù)據(jù)進(jìn)行深度挖掘，并可能針對(duì)特定當(dāng)事人采取監(jiān)管和處罰措施，但當(dāng)事人對(duì)這一過(guò)程卻難以獲得知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，這可能對(duì)傳統(tǒng)的行政程序機(jī)制造成巨大沖擊。第三，數(shù)據(jù)隱私和安全風(fēng)險(xiǎn)，表現(xiàn)為數(shù)據(jù)庫(kù)受外部攻擊的風(fēng)險(xiǎn)。政務(wù)數(shù)據(jù)匯集形成的大數(shù)據(jù)，往往也是網(wǎng)絡(luò)攻擊的目標(biāo)。數(shù)據(jù)量越大，數(shù)據(jù)內(nèi)容越重要、越敏感，就更可能成為被攻擊目標(biāo)。

再次，過(guò)度監(jiān)控風(fēng)險(xiǎn)。在政務(wù)數(shù)據(jù)匯集機(jī)制的實(shí)踐運(yùn)作過(guò)程中，原本基于特定法定職責(zé)和處理目的而收集的分散的個(gè)人信息被跨部門、跨層級(jí)傳輸，存儲(chǔ)在不同行政機(jī)關(guān)的個(gè)人片段生活記錄被集中起來(lái)加以辨識(shí)、分類與整合。如果缺乏有效的約束機(jī)制，數(shù)據(jù)整合和數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)所帶來(lái)的行政賦能效應(yīng)，可能導(dǎo)致個(gè)人成為“透明人”，個(gè)人將不斷喪失免于受到窺探、監(jiān)控的防御能力。這種狀態(tài)會(huì)進(jìn)一步產(chǎn)生社會(huì)心理層面的焦慮，引發(fā)“寒蟬效應(yīng)”或個(gè)人的“自我審查”機(jī)制，甚至導(dǎo)致技術(shù)與權(quán)力融合而形成的數(shù)字壓迫。事實(shí)上，正是基于類似的擔(dān)憂，美國(guó)1974年《隱私權(quán)法》（Privacy Act）原則上禁止行政機(jī)關(guān)間共享個(gè)人信息。但即便在美國(guó)，受到技術(shù)賦能驅(qū)動(dòng)，行政機(jī)關(guān)規(guī)避隱私權(quán)法的規(guī)定而不斷擴(kuò)大數(shù)據(jù)共享范圍的現(xiàn)象也愈發(fā)普遍。

最后，數(shù)字避責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。政務(wù)數(shù)據(jù)匯集活動(dòng)還將導(dǎo)致法律責(zé)任歸屬的模糊化，沖擊原有的行政問(wèn)責(zé)與監(jiān)督機(jī)制，引發(fā)數(shù)字避責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。行政法治關(guān)注針對(duì)特定機(jī)構(gòu)及決策主體的“授權(quán)—?dú)w責(zé)”邏輯，強(qiáng)調(diào)權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)，有權(quán)必有責(zé)。如果單個(gè)或少數(shù)部門違法或錯(cuò)誤地處理了數(shù)據(jù)，責(zé)任追究鏈條相對(duì)清晰；但數(shù)據(jù)匯集涉及多地域、多層級(jí)、多部門，并且大數(shù)據(jù)與算法決策相結(jié)合，這將導(dǎo)致數(shù)字化行政決定的權(quán)責(zé)鏈條變得非常復(fù)雜甚至模糊化，一旦行政活動(dòng)出現(xiàn)違法并造成危害，責(zé)任追究將變得非常困難。

政務(wù)數(shù)據(jù)匯集風(fēng)險(xiǎn)的法律控制

面對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)匯集所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，建立有針對(duì)性的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，已成為數(shù)字法治政府建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。如果不對(duì)數(shù)據(jù)匯集的合法性風(fēng)險(xiǎn)、安全風(fēng)險(xiǎn)、隱私風(fēng)險(xiǎn)、責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)等進(jìn)行有效控制，則數(shù)據(jù)共享和匯集就可能背離法治原則，導(dǎo)致公眾對(duì)數(shù)字政府建設(shè)的信任危機(jī)。

數(shù)據(jù)匯集活動(dòng)本質(zhì)上是行政權(quán)的行使，因此應(yīng)受到行政法治原則和制度的約束。對(duì)數(shù)據(jù)匯集活動(dòng)進(jìn)行法律控制，需要遵循法治價(jià)值的指引，針對(duì)數(shù)據(jù)匯集的各環(huán)節(jié)、各節(jié)點(diǎn)，提供相應(yīng)的規(guī)制策略和技術(shù)，實(shí)現(xiàn)“數(shù)治—法治”的協(xié)同演化。

第一，數(shù)據(jù)采集合法性控制。從源頭控制的角度看，應(yīng)確保數(shù)據(jù)提供機(jī)關(guān)具有采集數(shù)據(jù)的職權(quán)依據(jù)，及采集行為只能在其履行法定職責(zé)所必需的范圍內(nèi)，不能寬泛地將組織負(fù)責(zé)的具體事務(wù)范圍作為采集數(shù)據(jù)的職權(quán)依據(jù)。例如，僅為“維護(hù)社會(huì)秩序”“傳染病防治”“提升城市治理智慧化水平”等寬泛目的采集數(shù)據(jù)，便存在采集數(shù)據(jù)必要性模糊的問(wèn)題。第二，數(shù)據(jù)共享必要性控制。在數(shù)據(jù)匯集場(chǎng)景中，應(yīng)當(dāng)明確共享數(shù)據(jù)的必需性，也就是對(duì)數(shù)據(jù)共享之目的、共享范圍、所需數(shù)據(jù)的必要性進(jìn)行說(shuō)明。不得漫無(wú)目的地匯集數(shù)據(jù)或是寬泛地訪問(wèn)數(shù)據(jù)。第三，共享方式妥當(dāng)性控制，即明確數(shù)據(jù)共享、傳輸、匯集應(yīng)當(dāng)以安全和隱私風(fēng)險(xiǎn)最小化的方式進(jìn)行。第四，數(shù)據(jù)匯集程序合法性控制。政務(wù)數(shù)據(jù)匯集應(yīng)遵循公開、透明、參與原則。政務(wù)數(shù)據(jù)匯集涉及數(shù)字政府底層架構(gòu)，無(wú)論是對(duì)數(shù)字行政風(fēng)險(xiǎn)控制還是信任構(gòu)建而言，公民的知情、參與、監(jiān)督都至關(guān)重要。第五，數(shù)據(jù)共享匯集的權(quán)責(zé)匹配。應(yīng)防止數(shù)據(jù)共享匯集突破法定權(quán)責(zé)配置，避免數(shù)據(jù)賦能的工具有效性沖擊權(quán)責(zé)法定的法治政府要求。

總之，數(shù)字技術(shù)與行政權(quán)力相結(jié)合所催生的“數(shù)治”，是一種新的國(guó)家治理技術(shù)。數(shù)字技術(shù)本質(zhì)上遵循工具理性的邏輯，這與傳統(tǒng)的法治邏輯存在潛在的競(jìng)爭(zhēng)和沖突，但數(shù)字法治政府建設(shè)的命題，蘊(yùn)含了將數(shù)治技術(shù)納入法治軌道的規(guī)范要求。大數(shù)據(jù)賦能行政并非技術(shù)的免費(fèi)午餐，其中涉及行政組織管轄權(quán)、數(shù)據(jù)處理合法性與安全性、人格和隱私、行政問(wèn)責(zé)等諸多法律制度的“再組織化”。在數(shù)字行政的新場(chǎng)景中，傳統(tǒng)行政法的制度和控制技術(shù)需要隨著行政的變化而相應(yīng)地改進(jìn)和調(diào)整。這需要在行政法治價(jià)值理念指引下，針對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)匯集活動(dòng)的具體場(chǎng)景和新問(wèn)題，改進(jìn)相應(yīng)的行政法控制手段和機(jī)制，將數(shù)字行政納入法治框架，推進(jìn)數(shù)字政府與法治政府建設(shè)的深度融合。

（原文刊載于《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2024年第3期）