上海師范大學(xué)哲學(xué)與法政學(xué)院于霄在《法制與社會發(fā)展》2023年第5期上發(fā)表題為《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)：政策性概念到規(guī)范性概念》的文章中指出：

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)（以下簡稱農(nóng)地流轉(zhuǎn)）是指農(nóng)地的流通與轉(zhuǎn)讓，這是我國農(nóng)村土地法治研究的重要課題。流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)包、互換、出租、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押等概念構(gòu)成了我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)范性概念體系。其中，既有農(nóng)地轉(zhuǎn)讓、出租等規(guī)范性概念，也有流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)包等不同于典型不動產(chǎn)權(quán)利變動的政策性概念。盡管流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)包等政策性概念與典型民事法律關(guān)系的規(guī)范性概念存在差異，但政策性概念被長期使用，仍然對我國民事法律產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。目前，我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)范性概念體系存在諸多問題，可以將之歸納如下：其一，“流轉(zhuǎn)”本身是內(nèi)涵不清晰的概念。農(nóng)村土地的“流轉(zhuǎn)”并非內(nèi)涵外延明確的概念，且行為性質(zhì)不清晰；其二，部分歷史遺留概念與政策性概念不符合法律規(guī)范體系的要求；其三，農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)范性概念體系存在內(nèi)在邏輯抽象性不足的問題。構(gòu)建農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)范性概念體系的根本目標(biāo)在于維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)制度、保障農(nóng)民權(quán)益以及在此基礎(chǔ)上促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和土地利用。我國現(xiàn)有規(guī)范對轉(zhuǎn)包、互換、出租、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押等概念的關(guān)系設(shè)計體現(xiàn)了根本目標(biāo)的要求，但不能充分解釋轉(zhuǎn)讓與出租、抵押與入股等在法效果上的差異源于何種內(nèi)在要素。抽象出內(nèi)在要素便于協(xié)調(diào)現(xiàn)有體系，實現(xiàn)后續(xù)概念的系統(tǒng)發(fā)展。

在現(xiàn)有的規(guī)范體系中，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)范性概念隨政策話語而改變，并且具有非市場性特征。構(gòu)建農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)范性概念體系具有維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)制度、保障農(nóng)民權(quán)益和促進(jìn)土地要素市場化等多重目標(biāo)。當(dāng)前我國建立了基于法效果的農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為框架?；诖?，實現(xiàn)從政策性概念到規(guī)范性概念的完全轉(zhuǎn)變，首先，調(diào)整現(xiàn)行規(guī)范性概念體系，應(yīng)主要包括轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和向本集體農(nóng)民專業(yè)合作社出資；其次，設(shè)立規(guī)范性概念體系內(nèi)部關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)主要考慮是否導(dǎo)致用益物權(quán)移轉(zhuǎn)、是否可以穩(wěn)定持續(xù)地產(chǎn)生收益、是否發(fā)生在集體內(nèi)部、是經(jīng)營性權(quán)利還是保障性權(quán)利、是否經(jīng)過入市程序這五個區(qū)隔要素，分別設(shè)定相應(yīng)程序，進(jìn)行相應(yīng)限制；最后，重塑政策性概念進(jìn)入規(guī)范的方式。政策性概念進(jìn)入宣示性條款，可以確定適用法律規(guī)則的方向，有利于解釋和執(zhí)行法律。