中國政法大學(xué)劉藝在《清華法學(xué)》2023年第1期上發(fā)表題為《行政公益訴訟被告適格的實(shí)踐分歧與規(guī)則建構(gòu)》的文章中指出：

在普通行政訴訟中，確認(rèn)行政訴訟原告資格的難度高于確認(rèn)被告資格；在行政公益訴訟中，確認(rèn)被告則比確認(rèn)公益訴訟起訴人復(fù)雜。事實(shí)上，行政公益訴訟被告適格要件的理論爭(zhēng)議和實(shí)踐分歧嚴(yán)重。行政公益訴訟被告資格不能簡(jiǎn)單套用普通行政訴訟的被告資格理論，而須結(jié)合監(jiān)管職責(zé)、受案范圍、行為類型等要素進(jìn)行綜合考量。

在普通行政訴訟中，被告的認(rèn)定主要以具備可訴性的行政行為作為基準(zhǔn)點(diǎn)；而在行政公益訴訟中，被告的認(rèn)定是以“法定監(jiān)督管理職責(zé)”為基準(zhǔn)點(diǎn)。這一方面是因?yàn)椤氨O(jiān)管職責(zé)”是確認(rèn)行政公益訴訟被告資格需要考量的諸多要素疊加起來的最大公約數(shù)，另一方面作為建基于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職權(quán)之上的訴訟形式，行政公益訴訟根據(jù)國家利益和公共利益的保護(hù)職責(zé)所屬機(jī)關(guān)來認(rèn)定被告資格也是理所當(dāng)然的。然而，監(jiān)管的復(fù)雜性決定了單憑靜態(tài)法律規(guī)范無法精準(zhǔn)推定監(jiān)管職責(zé)。在當(dāng)前制度環(huán)境下，應(yīng)該對(duì)監(jiān)管模式、公益保護(hù)效能、法律規(guī)范三個(gè)維度進(jìn)行綜合考量，以結(jié)構(gòu)、實(shí)質(zhì)、形式層面的分析與綜合為基礎(chǔ)，緊密結(jié)合案件所涉公益和事實(shí)特征，理性穩(wěn)妥地確定行政公益訴訟的適格被告。

行政公益訴訟的辦案領(lǐng)域存在綜合統(tǒng)一監(jiān)管、過程監(jiān)管、系統(tǒng)監(jiān)管三類監(jiān)管模式。在綜合統(tǒng)一監(jiān)管模式中，行政監(jiān)管主體較多。厘清監(jiān)管職責(zé)需要在監(jiān)管框架中分清監(jiān)管主、次職責(zé)和履職順序、步驟等要素，然后考量哪個(gè)（些）行政機(jī)關(guān)能終止公益損害或者能對(duì)公益損害產(chǎn)生補(bǔ)救性效果，由此建構(gòu)行政公益訴訟被告適格條件。在過程性監(jiān)管模式中，原則上檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)越過行政組織的邊界，介入科層結(jié)構(gòu)內(nèi)部確定行政公益訴訟的被告。但是，如果行政公益訴訟案件線索來源于刑事檢察等領(lǐng)域且行政行為已生效，且該行為直接或者實(shí)質(zhì)性造成公益損害則可以有例外。在系統(tǒng)監(jiān)管模式中，應(yīng)將監(jiān)督的重點(diǎn)放在源頭治理和重點(diǎn)監(jiān)管環(huán)節(jié)。因?yàn)?，監(jiān)管系統(tǒng)內(nèi)每一個(gè)行動(dòng)都與其他行動(dòng)相互作用、環(huán)環(huán)相扣，某一個(gè)前置環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題或者各類安全標(biāo)準(zhǔn)未被遵循，必然會(huì)引發(fā)后續(xù)環(huán)節(jié)的多米諾骨牌效應(yīng)，整個(gè)監(jiān)管體系也會(huì)失效。無論在哪種模式下，都應(yīng)盡快在規(guī)范層面建構(gòu)不同監(jiān)管模式多重監(jiān)管職責(zé)下的行政公益訴訟被告適格的最優(yōu)規(guī)則。