□ 魏新科

法治政府建設(shè)是全面依法治國(guó)的重點(diǎn)任務(wù)和主體工程，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐。中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021-2025年）》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施綱要》），提出“全面建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、智能高效、廉潔誠(chéng)信、人民滿意的法治政府”的工作目標(biāo)，進(jìn)一步豐富了法治政府的內(nèi)涵和奮斗方向。促進(jìn)政府全面履行職責(zé)，貫徹落實(shí)新的發(fā)展理念，建設(shè)服務(wù)型、責(zé)任型、廉潔型政府都必須處理好法治政府建設(shè)中最基本的關(guān)系，即法律規(guī)范和行政權(quán)之間的關(guān)系，該關(guān)系所涉及的行政法理就是法律保留理論?！秾?shí)施綱要》所堅(jiān)持的“法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為”即體現(xiàn)了該原則。自2004年《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》對(duì)“合法行政”作出規(guī)定以來，人們對(duì)行政行為合法性原則的共識(shí)是“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行；沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的決定”。對(duì)于授益行政行為，尤其是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的授益行為是否需要法規(guī)范依據(jù)，則存在不同觀點(diǎn)。有司法觀點(diǎn)針對(duì)行政補(bǔ)貼問題提出“授益行政行為只需要組織法依據(jù)，而不一定需要行為法依據(jù)”。筆者認(rèn)為這種觀點(diǎn)有失偏頗。法律保留從理論發(fā)展上經(jīng)歷了“侵害保留說”“全部保留說”和“重要事項(xiàng)保留說”，楊建順教授指出，各種關(guān)于法律保留的觀點(diǎn)都有一定道理，僅以行政行為的授益性或者侵益性來判斷其是否需要法律依據(jù)的做法不可取。針對(duì)前述的司法觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為判斷授益行政行為是否需要法律保留，應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識(shí)組織法依據(jù)和行為法依據(jù)的關(guān)系，然后分析該行為是否具有復(fù)效性，再結(jié)合授益行為的特點(diǎn)，對(duì)法律保留中的“法律”范圍作一定的拓展，將“預(yù)算保留”納入法律保留的范圍中來。

首先，組織法規(guī)范只能推導(dǎo)出部分行為法規(guī)范。關(guān)于法律保留的組織法依據(jù)和行為法依據(jù)，王貴松教授指出，如果只承認(rèn)具有組織法規(guī)范就能滿足法律保留的要求，那么法律保留的功能將大為縮減，與否定法律保留并無實(shí)質(zhì)差異。通常而言，法律保留就是指實(shí)體法意義上的行為權(quán)限保留給法律來設(shè)定。筆者認(rèn)為不能簡(jiǎn)單地將組織法規(guī)范和行為法規(guī)范割裂開來。原則上可以從組織法規(guī)范中推導(dǎo)一定的行為規(guī)范。在德國(guó)法上，憲法法院認(rèn)為如果不能從組織法規(guī)范中推導(dǎo)出必要的行為法依據(jù)，會(huì)架空大多數(shù)組織法規(guī)范。但如果行政機(jī)關(guān)為了實(shí)施組織法規(guī)范可能會(huì)對(duì)公民的權(quán)益尤其是基本權(quán)利造成侵害，則需要特定的行為法依據(jù)。如果只是造成事實(shí)上的不利影響，則不需要特定的行為法依據(jù)，因此需要考量授益行政行為是具有復(fù)效性及其程度。

所謂授益行政行為的復(fù)效性，指的是行政行為在為特定公民、法人或其他主體授以一定利益的同時(shí)，可能對(duì)受益主體或者第三人的利益造成不利影響。以行政補(bǔ)貼為例，補(bǔ)貼作為政府干預(yù)企業(yè)的財(cái)政政策工具，其經(jīng)濟(jì)重要性不言而喻。政府對(duì)于微觀經(jīng)濟(jì)主體的合理補(bǔ)貼，可以有效激發(fā)企業(yè)微觀活力，促進(jìn)企業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)擴(kuò)大。合理配置補(bǔ)貼資源可以帶動(dòng)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)，因此行政機(jī)關(guān)的補(bǔ)貼行為具有明顯的授益性。但是對(duì)特定企業(yè)和行業(yè)的補(bǔ)貼，也會(huì)給與接受補(bǔ)貼的企業(yè)或行業(yè)有直接競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的其他市場(chǎng)主體產(chǎn)生不利影響，這種影響首先體現(xiàn)在對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的阻礙。對(duì)特定經(jīng)濟(jì)主體的補(bǔ)貼意味著使其他沒有獲得補(bǔ)貼的經(jīng)濟(jì)主體處于不利的競(jìng)爭(zhēng)地位。德國(guó)學(xué)者考特曼將這種對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的影響進(jìn)一步細(xì)分為相對(duì)的阻礙和絕對(duì)的阻礙。前者主要指補(bǔ)貼造成的競(jìng)爭(zhēng)地位的差別，后者是指對(duì)未獲補(bǔ)貼的企業(yè)所帶來的實(shí)際收益的減少。例如，國(guó)家對(duì)新能源汽車行業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼，降低了新能源汽車企業(yè)的制造和銷售成本，逐漸改變了消費(fèi)者的購(gòu)車?yán)砟?。這就導(dǎo)致燃油車生產(chǎn)和銷售企業(yè)的市場(chǎng)份額的縮減，收入的減少并間接增加生產(chǎn)成本。在德國(guó)法上，這種補(bǔ)貼行為所帶來的不利影響通過憲法法院的解釋被認(rèn)為可能對(duì)公民職業(yè)自由的侵害，從而將其上升到基本權(quán)利層面。如果此時(shí)行政機(jī)關(guān)的補(bǔ)貼有組織法規(guī)范的存在，那么就需要進(jìn)一步判斷，這些不利影響是否達(dá)到權(quán)利侵害的程度。德國(guó)聯(lián)邦行政法院確立“嚴(yán)重且無法承受”的標(biāo)準(zhǔn)，即補(bǔ)貼行為已經(jīng)給同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)者在該行業(yè)的生存造成嚴(yán)重的苦難。但筆者更贊同學(xué)術(shù)界的“中等程度損害”標(biāo)準(zhǔn)，但何為“中等程度”屬于立法裁量的范疇，需要由立法機(jī)關(guān)作出判斷，需要完善對(duì)政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域授益行為的法規(guī)范建設(shè)。

完善關(guān)于授益行政行為的法規(guī)范建設(shè)。最理想的方式是立法機(jī)關(guān)直接通過法律的方式就授益事項(xiàng)、授益方式等作出明確的規(guī)定。在現(xiàn)實(shí)中，運(yùn)用最多的方式是立法授權(quán)，將具體事宜委任為次級(jí)立法機(jī)關(guān)或者授權(quán)給行政立法。我國(guó)涉及授益行政行為的法律規(guī)范主要體現(xiàn)為政策指引性規(guī)范和組織法規(guī)范，如促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法第三十二條規(guī)定：國(guó)家支持科技企業(yè)孵化器、大學(xué)科技園等科技企業(yè)孵化機(jī)構(gòu)發(fā)展，為初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)提供孵化場(chǎng)地、創(chuàng)業(yè)輔導(dǎo)、研究開發(fā)與管理咨詢等服務(wù)。又如民辦教育促進(jìn)法第四十五條規(guī)定：縣級(jí)以上各級(jí)人民政府可以設(shè)立專項(xiàng)資金，用于資助民辦學(xué)校的發(fā)展，獎(jiǎng)勵(lì)和表彰有突出貢獻(xiàn)的集體和個(gè)人。此時(shí)，針對(duì)授益行政行為領(lǐng)域法律規(guī)范不足的情形，需要通過完善地方法規(guī)、行政法規(guī)和部門規(guī)章的制定將政策性和組織性法律規(guī)定具體化。需要著重指出的是，行政系統(tǒng)內(nèi)部的規(guī)范性文件能否作為行為依據(jù)，需要區(qū)分對(duì)待。原則上由于行政內(nèi)部的規(guī)范性文件存在行政裁量權(quán)過多的運(yùn)用，缺乏立法機(jī)關(guān)的參與和審批，并且內(nèi)部規(guī)范不具備外部效力性等特征，不能據(jù)此來調(diào)整公民的權(quán)利和義務(wù)，所以不能作為行政機(jī)關(guān)的行為法依據(jù)。但是，在法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)一體建設(shè)的要求下，更多依賴治理的多元互動(dòng)和反饋回應(yīng)邏輯，需要由多元主體建構(gòu)起來的信息交換網(wǎng)格結(jié)構(gòu)。為了適應(yīng)瞬息萬變的國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，促進(jìn)國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主的國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)體系建設(shè)，只要規(guī)范性文件的制定經(jīng)過社會(huì)公開、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估并經(jīng)合法性審核具有組織法規(guī)范基礎(chǔ)，且不與國(guó)家大政方針、法律法規(guī)相抵觸，并向社會(huì)公布，那么就可以認(rèn)為該文件打破了內(nèi)部性特征而具有外部性，對(duì)其內(nèi)容的實(shí)施不會(huì)導(dǎo)致受益人和第三人權(quán)利損害時(shí)，可以作為授益行政主體的行為法依據(jù)。

然而任何法規(guī)范都具有時(shí)間上的滯后性和內(nèi)容上的有限性。因此，行政機(jī)關(guān)被賦予了廣泛的裁量權(quán)。在大多數(shù)情形下，授益行政行為需要以國(guó)家和地方財(cái)政作為支持，受“預(yù)算法定主義”約束，授益的自由裁量權(quán)的基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)在政府預(yù)算中找到依據(jù)。在國(guó)外，屬于行政裁量范圍內(nèi)資助、補(bǔ)貼等行政行為很大一部分是通過國(guó)會(huì)或地方議會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算法案來獲得合法性依據(jù)的，預(yù)算法定主義應(yīng)是行政給付法律保留的最低要求。經(jīng)過全國(guó)人大和地方人大批準(zhǔn)的政府預(yù)算得到了證成，為了進(jìn)一步提升預(yù)算作為行為法依據(jù)的作用，還需要進(jìn)一步改善預(yù)算的透明度，不僅要公開人大通過的預(yù)算、決算和報(bào)表，更應(yīng)向社會(huì)公布關(guān)于預(yù)算每一項(xiàng)支出目的和用途的說明報(bào)告。在德國(guó)，預(yù)算法案需公開補(bǔ)貼項(xiàng)目的目的，該目的可以作為具體補(bǔ)貼實(shí)施過程中是否合法的依據(jù)，我國(guó)也應(yīng)當(dāng)在這方面進(jìn)行改進(jìn)。

《實(shí)施綱要》指出，法治政府建設(shè)應(yīng)厘清政府和市場(chǎng)、政府和社會(huì)的關(guān)系，推動(dòng)有效市場(chǎng)和有為政府更好結(jié)合。持續(xù)優(yōu)化法治化營(yíng)商環(huán)境，強(qiáng)化公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度剛性約束，及時(shí)清理廢除妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法，推動(dòng)形成統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序、制度完備、治理完善的高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系。要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，就應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持和完善法律保留機(jī)制，通過完善法規(guī)范體系建設(shè)，以法規(guī)范的拘束力確保政府參與市場(chǎng)活動(dòng)的方向正確、手段合法，平衡各方的利益，保障市場(chǎng)主體的合法權(quán)益。