2022年5月1日，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)矛盾糾紛多元化解條例》（以下簡稱《條例》）正式施行。這是國內(nèi)同領(lǐng)域首部涉及全類型矛盾糾紛、囊括全種類化解方式、覆蓋全鏈條非訴流程的地方性法規(guī)。本文特就《條例》進(jìn)行解讀。

一、源頭化解糾紛，矛盾解決在“訴”外

問渠哪得清如許，為有源頭活水來。一切都有源頭，從源頭上完成治理，促進(jìn)源頭治理，對于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和安全，增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感有著極為重要的作用。

矛盾糾紛無處不在，遇到矛盾糾紛該從何下手，該怎么解決呢？訴訟是化解糾紛的一道非常重要的司法防線，但一定不是最好的方式。最高人民法院的工作報(bào)告顯示，2021年，最高人民法院受理案件33602件，審結(jié)28720件。各級(jí)法院審結(jié)一審民商事案件1574.6萬件、行政案件29.8萬件。如此巨額的訴訟案件量使得法院無法喘息，而將矛盾糾紛進(jìn)行多元化解才可能真的實(shí)現(xiàn)糾紛的徹底化解。

2021年2月，中央深改委通過《關(guān)于加強(qiáng)訴源治理推動(dòng)矛盾糾紛源頭化解的意見》，提出要“加強(qiáng)矛盾糾紛源頭預(yù)防、前端化解、關(guān)口把控，完善預(yù)防性法律制度，從源頭上減少訴訟增量。”而本次《條例》的出臺(tái)，確實(shí)把源頭治理放到了條文當(dāng)中，有利于進(jìn)一步合理配置解紛資源，推動(dòng)非訴解紛途徑協(xié)同發(fā)展，形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制，滿足人民群眾的解紛需求。

深圳作為改革開放的前沿陣地，經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的同時(shí)，矛盾糾紛的種類和主體也呈現(xiàn)多樣性。僅涉及港澳兩法域的糾紛主體較之其他城市更多元，此外，經(jīng)濟(jì)發(fā)展前進(jìn)過程中涉及的新型矛盾糾紛比如虛擬貨幣、供應(yīng)鏈金融、數(shù)字安全等等的類型更是多元。《條例》的主要起草者，深圳市中級(jí)人民法院的唐國林庭長指出，以深圳的兩級(jí)法院為例，2015年受理的案件約22萬宗，并在2020年達(dá)到最高峰，約69萬宗，差不多翻了3倍，習(xí)近平總書記曾在講話中指出，我國國情決定了我們不能成為“訴訟大國”，因此，多元化的非訴訟糾紛解決方式應(yīng)挺在前面，將訴訟作為爭議解決的最后一道防線。另外，2021年，深圳的兩級(jí)法院受理的案件總計(jì)約60萬宗，其中約40%涉及金融相關(guān)糾紛，約30%涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)相關(guān)糾紛，若此類糾紛能夠加強(qiáng)多元化解，將極大減輕法院審理案件的壓力，也將為深圳的商事調(diào)解開辟廣闊市場。

為從源頭上預(yù)防和化解糾紛，《條例》專門開辟了矛盾糾紛預(yù)防這一章，將源頭預(yù)防工作貫穿于重大決策、行政執(zhí)法、司法訴訟等全過程，強(qiáng)化重大決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和合法性審查，從而減少糾紛的產(chǎn)生。

《條例》明確表示矛盾糾紛多元化解應(yīng)堅(jiān)持非訴優(yōu)先的原則，鼓勵(lì)當(dāng)事人優(yōu)先選擇非訴訟方式化解矛盾糾紛，也鼓勵(lì)律師引導(dǎo)非訴化解。同時(shí)還詳細(xì)規(guī)定了市、區(qū)人民政府及其有關(guān)部門、街道辦事處對矛盾糾紛的源頭治理責(zé)任。

《條例》要求，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全矛盾糾紛排查制度；推行網(wǎng)格化管理，網(wǎng)格員負(fù)責(zé)網(wǎng)格內(nèi)矛盾糾紛的日常排查工作；在矛盾糾紛易發(fā)多發(fā)領(lǐng)域和特定時(shí)期，應(yīng)當(dāng)開展專項(xiàng)排查和重點(diǎn)排查；各責(zé)任主體發(fā)現(xiàn)疑難、復(fù)雜或者社會(huì)影響較大的矛盾糾紛，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向同級(jí)綜治中心報(bào)告。

《條例》同時(shí)要求，各地要建立健全社會(huì)矛盾風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門作出關(guān)系人民群眾切身利益且涉及面廣、容易引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定問題的重大決策，應(yīng)當(dāng)先行開展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并編制評(píng)估報(bào)告。

二、大調(diào)解格局之下，商事調(diào)解迎來新機(jī)遇

在爭議解決中,訴訟、仲裁、調(diào)解是三駕馬車。與訴訟和仲裁相比,調(diào)解可以在當(dāng)事人意思自治的前提下進(jìn)行，本身具有靈活、高效等特點(diǎn)，如通過調(diào)解案結(jié)事了，真正實(shí)現(xiàn)政治、社會(huì)、法律效果的相統(tǒng)一，確實(shí)定紛止?fàn)?，調(diào)解成為一種極為重要的爭議解決方式。然而，原來我國主要的調(diào)解方式為司法調(diào)解、人民調(diào)解、行政調(diào)解三大類，商事調(diào)解不屬于這三大類，是一種新類型的調(diào)解。而且，商事調(diào)解憑借其優(yōu)勢可以把各種資源、行業(yè)的專家、律師、退休法官等各個(gè)領(lǐng)域的優(yōu)秀人才集中到這個(gè)平臺(tái)上來，這是其他調(diào)解方式所不具備的。

深圳作為改革開放和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的熱土，商事主體數(shù)量持續(xù)居全國大中城市首位。隨著商企數(shù)量迅猛增長和跨境商貿(mào)活動(dòng)的頻繁開展，深圳商事糾紛和跨境商事爭端數(shù)量也逐漸攀升，企業(yè)對解決商事爭議的訴求日益突出。

在我國現(xiàn)行的商事法律體系下，商事爭端處理機(jī)制的調(diào)解、仲裁、訴訟三種方式中，商事調(diào)解是最有活力、最有挑戰(zhàn)、最有魅力的機(jī)制之一，具備高效便捷、低成本、保密性好、程序靈活等特點(diǎn)。2019年8月，《新加坡調(diào)解公約》開放簽署，中國成為首批簽署國，商事調(diào)解工作已隨之迎來新的發(fā)展機(jī)遇。

深圳建設(shè)中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)綜合改革試點(diǎn)首批授權(quán)事項(xiàng)清單中明確，要健全國際法律服務(wù)和糾紛解決機(jī)制，建立國際調(diào)解組織和調(diào)解員交流協(xié)作機(jī)制。《深圳“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)》中提出，要健全社會(huì)矛盾糾紛排查預(yù)警和多元調(diào)處化解機(jī)制，建立司法、仲裁和調(diào)解相銜接的跨境商事爭議解決中心。

深圳此次地方立法即是秉持著多元糾紛化解的視角，深度考察阻礙商事調(diào)解發(fā)展的痛點(diǎn)問題，為商事調(diào)解帶來新的發(fā)展機(jī)遇，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，深圳商事調(diào)解組織異彩綻放，調(diào)解市場化收費(fèi)可期。目前，深圳市藍(lán)海法律查明和商事調(diào)解中心、羅湖區(qū)聯(lián)和商事調(diào)解中心、坪山區(qū)商事調(diào)解院、深圳市前海國際商事調(diào)解中心等商事調(diào)解專業(yè)組織已經(jīng)在深圳市民政部門登記并揭牌成立。這些商事調(diào)解組織引領(lǐng)商企糾紛化解走向?qū)I(yè)化、市場化、國際化的路徑，對于深圳的商事調(diào)解、化解糾紛起了極為重要的作用。另外，《條例》第三十八條中已明確規(guī)定，商事調(diào)解組織可以收取調(diào)解服務(wù)費(fèi)，并且收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)交由市場調(diào)節(jié)。這一規(guī)定將為深圳的商事調(diào)解服務(wù)市場注入活力，吸引更多專業(yè)人才加入商事調(diào)解服務(wù)，同時(shí)還能為當(dāng)事人提供更多的調(diào)解選擇，將推動(dòng)深圳的商事調(diào)解服務(wù)向?qū)I(yè)化、市場化、多元化方向發(fā)展。

第二，專職調(diào)解員和兼職調(diào)解員同臺(tái)提供調(diào)解服務(wù)。《條例》明確就人民調(diào)解中聘請專職調(diào)解員進(jìn)行了規(guī)定，例如第三十條規(guī)定：街道人民調(diào)解委員會(huì)及其派駐有關(guān)單位的人民調(diào)解工作室可以采取購買服務(wù)等方式擇優(yōu)聘請兩名以上專職人民調(diào)解員。

實(shí)踐中，兼職的調(diào)解員因?yàn)闊o法保證具體的服務(wù)時(shí)間，可能會(huì)涉及到無法更全程的提供調(diào)解服務(wù)，比如說當(dāng)事人有時(shí)間的時(shí)候，調(diào)解員沒有時(shí)間，而調(diào)解員有時(shí)間的時(shí)候當(dāng)事人又沒有時(shí)間，另外，調(diào)解案件也會(huì)涉及到調(diào)解員需要投入一定的時(shí)間，對于特別復(fù)雜的調(diào)解案件還可能需要調(diào)解員進(jìn)行多次接待甚至面對面的調(diào)解才可能實(shí)現(xiàn)調(diào)解結(jié)案的目的。但是兼職調(diào)解員因?yàn)榫哂械母鞣N業(yè)務(wù)背景卻可能有利于針對一些專業(yè)性的案件提供專業(yè)的調(diào)解服務(wù)。而《條例》中針對專職調(diào)解員專門規(guī)定了專職調(diào)解員的職稱等各種待遇，確保調(diào)解員的合法權(quán)益。

《條例》雖未明確規(guī)定商事調(diào)解中專職調(diào)解員的聘任條件，但從鼓勵(lì)商事調(diào)解的專業(yè)性和市場化角度出發(fā)，商事調(diào)解組織可以根據(jù)市場需求自行決定聘請專業(yè)調(diào)解員的條件及人數(shù)。比如，深圳市前海國際商事調(diào)解中心不僅設(shè)立有專家委員會(huì)，而且凝聚了強(qiáng)大的人才團(tuán)隊(duì)，目前已聘任幾百名專業(yè)調(diào)解人才，包括了內(nèi)地、港澳臺(tái)地區(qū)和國際調(diào)解員，其中，國際調(diào)解員來自美國、新加坡、以色列等三十余個(gè)國家和地區(qū)，總體占比很高。

第三，高效的銜接機(jī)制，確保實(shí)現(xiàn)糾紛化解。《條例》借鑒國外的中立評(píng)估機(jī)制，創(chuàng)設(shè)了具有深圳特色的民商事糾紛中立評(píng)估機(jī)制。中立評(píng)估機(jī)制是指在案件進(jìn)入訴訟但還未審理前，在特定規(guī)則的約束下，由中立第三方根據(jù)案件情況為雙方當(dāng)事人提供專業(yè)評(píng)估意見，是一種為當(dāng)事人化解糾紛提供一定的評(píng)估、指引和幫助的糾紛解決機(jī)制。中立評(píng)估機(jī)制源于美國的早期中立評(píng)估程序（Early Neutral Evaluation），旨在讓進(jìn)入訴訟程序仍未審理前的當(dāng)事人增進(jìn)溝通，充分認(rèn)識(shí)案情，制定更明智的決策，盡早明確爭議焦點(diǎn)，提高民事訴訟效率，促進(jìn)司法公正。[[[] 江和平、黃琪：《民商事糾紛中立評(píng)估機(jī)制的中國發(fā)展之路》，載《法律適用》2015年第7期，第27頁。]]《條例》允許當(dāng)事人委托第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對爭議事實(shí)認(rèn)定、法律適用及處理結(jié)果進(jìn)行評(píng)估，并鼓勵(lì)中立第三方機(jī)構(gòu)引導(dǎo)當(dāng)事人達(dá)成和解協(xié)議。這有助于為雙方關(guān)鍵爭議提供一個(gè)指導(dǎo)性的參考，有利于減少分歧，打破案件解決的僵局，提高調(diào)解的成功率。

高效的訴調(diào)對接機(jī)制是多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)中的關(guān)鍵?！稐l例》以專章的形式規(guī)定了多種銜接機(jī)制：矛盾糾紛當(dāng)事人之間的和解、調(diào)解與當(dāng)事人委托的中立第三方評(píng)估之間的銜接；公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法辦理有關(guān)案件與人民調(diào)解的銜接；民商事仲裁與調(diào)解銜接；民商事糾紛、行政糾紛在訴訟前與調(diào)解的銜接；調(diào)解協(xié)議與司法確認(rèn)程序的銜接；調(diào)解與人民法院財(cái)產(chǎn)保全的銜接；特定和解、調(diào)解協(xié)議與公證的銜接?！稐l例》特別規(guī)定了商事調(diào)解過程中的保全和調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)兩項(xiàng)銜接機(jī)制，一方面允許調(diào)解中保全可以最大限度維護(hù)當(dāng)事人的時(shí)效利益，另一方面調(diào)解協(xié)議通過司法確認(rèn)賦予強(qiáng)制執(zhí)行力，是調(diào)解與司法銜接的關(guān)鍵所在，能夠鼓勵(lì)當(dāng)事人主動(dòng)選擇調(diào)解方式解決爭議?？傊稐l例》設(shè)立的銜接機(jī)制打開了各種解紛機(jī)制之間的連接通道，能夠促進(jìn)非訴訟糾紛化解方式的最大限度適用，也為商事調(diào)解注入了強(qiáng)大的生命力。

第四，調(diào)解無爭議事實(shí)可以記錄?！稐l例》中規(guī)定的對于當(dāng)事人沒有爭議的事實(shí)記載，以及雙方確認(rèn)的無爭議事實(shí)可以記錄，這樣即使在調(diào)解不成的時(shí)候，也會(huì)幫助推進(jìn)訴訟進(jìn)展，有利于化解爭議點(diǎn)。調(diào)解員對當(dāng)事人沒有爭議的事實(shí)記載、在調(diào)解中提供的送達(dá)地址、評(píng)估報(bào)告、鑒定意見，經(jīng)當(dāng)事人確認(rèn)同意，可以作為相關(guān)事實(shí)的證據(jù)在行政裁決、復(fù)議、仲裁、訴訟中予以適用。調(diào)解一般具有保密性，但對于特定事實(shí)或信息材料，在法律另有規(guī)定或當(dāng)事人均同意的情況下，仍可作為后續(xù)訴訟中的證據(jù)，此種制度設(shè)計(jì)為調(diào)解的有效運(yùn)行提供了保障。

三、強(qiáng)化主體職責(zé)，明確化解途徑，促進(jìn)糾紛及時(shí)解決

首先，《條例》明確政府及其相關(guān)部門、人民法院、人民檢察院、社會(huì)團(tuán)體等單位在糾紛化解方面的職責(zé)分工，向全社會(huì)推廣源頭治理、非訴訟糾紛化解方式的理念?！稐l例》規(guī)定市、區(qū)人民政府將矛盾糾紛化解工作納入法治政府建設(shè)規(guī)劃的責(zé)任，政府司法行政部門依法統(tǒng)籌協(xié)調(diào)市、區(qū)非訴訟糾紛解決工作的職責(zé)，公安、信訪以及政府其他相關(guān)部門依法履行各自相關(guān)職責(zé)，并賦予各人民團(tuán)體、社會(huì)組織可以依法成立調(diào)解組織參與全市矛盾糾紛化解工作的權(quán)利，同時(shí)還規(guī)定了平安建設(shè)組織的矛盾糾紛化解組織協(xié)調(diào)、督導(dǎo)檢查和評(píng)估職責(zé)，人民法院的矛盾糾紛化解指導(dǎo)職責(zé)。[[[] 深圳市人大常委會(huì)法工委“<深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)矛盾糾紛多元化解條例>解讀”，http://www.szrd.gov.cn/rdlv/chwgg/content/post_777425.html。最后一次訪問日期2022年5月18日。]]

其次，人民調(diào)解、仲裁、行政調(diào)解與復(fù)議、司法調(diào)解與訴訟等糾紛解決方式雖在各自領(lǐng)域發(fā)揮了一定作用，但缺乏有機(jī)銜接，影響實(shí)效。為理順各類糾紛化解途徑之間的關(guān)系，暢通糾紛多元化解渠道，《條例》對法定的程序進(jìn)行梳理整合，對各類糾紛化解組織、化解途徑和化解程序的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、合理銜接作了較為全面的規(guī)定。

如前文所述，《條例》不僅規(guī)定了和解、調(diào)解與中立第三方評(píng)估之間的銜接、調(diào)解協(xié)議與司法確認(rèn)程序的銜接、調(diào)解與法院財(cái)產(chǎn)保全的銜接、特定調(diào)解協(xié)議與公證的銜接，還對相關(guān)部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制、訴調(diào)對接機(jī)制等作出了規(guī)定，實(shí)際效果雖有待時(shí)間驗(yàn)證，但這一規(guī)定為非訴訟多元糾紛化解方式的落地提供了指引，能夠擴(kuò)展多元糾紛化解方式的適用范圍。

最后，推動(dòng)多元化解改革走深走實(shí)，不僅需要各職能部門在矛盾糾紛解決中明確職責(zé)定位、切實(shí)履行職責(zé)，還需與具有社會(huì)職能的組織對接，充分保障糾紛化解機(jī)制發(fā)揮其應(yīng)有的功能。比如，可以進(jìn)一步推進(jìn)與行業(yè)協(xié)會(huì)的對接，引入具有一定社會(huì)管理職能，糾紛較多領(lǐng)域的行業(yè)協(xié)會(huì)，拓寬訴源治理參與主體的廣度和深度?？偨Y(jié)調(diào)解市場化工作經(jīng)驗(yàn)，制定相關(guān)工作規(guī)范，支持有償調(diào)解服務(wù)，提高調(diào)解主體的積極性，降低當(dāng)事人的訴訟成本。另一方面，鞏固多元解紛工作成果，需持續(xù)深化訴前、判后、審前等調(diào)解，實(shí)現(xiàn)調(diào)解在各階段全覆蓋，推進(jìn)矛盾糾紛在審判執(zhí)行過程中的實(shí)質(zhì)化解。持續(xù)開展訴源治理非訴解紛試點(diǎn)工作，深化在金融、知產(chǎn)等重點(diǎn)領(lǐng)域的訴調(diào)對接機(jī)制，與更多單位、組織建立訴調(diào)對接關(guān)系。

小結(jié)：《條例》的出臺(tái)確實(shí)能夠促進(jìn)矛盾糾紛的多元化解，但對于《條例》中規(guī)定的銜接機(jī)制以及調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)等實(shí)際內(nèi)容，還需各部門多動(dòng)聯(lián)合，包括為調(diào)解創(chuàng)造條件以及為司法確認(rèn)的程序提供便利性，實(shí)現(xiàn)真正的定紛止?fàn)?。（北京德和衡（深圳）律師事?wù)所 溫貴和 孔霞）

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《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)矛盾糾紛多元化解條例》