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2022年5月1日，《深圳經濟特區(qū)矛盾糾紛多元化解條例》（以下簡稱《條例》）正式施行。這是國內同領域首部涉及全類型矛盾糾紛、囊括全種類化解方式、覆蓋全鏈條非訴流程的地方性法規(guī)。本文特就《條例》進行解讀。

一、源頭化解糾紛，矛盾解決在“訴”外

問渠哪得清如許，為有源頭活水來。一切都有源頭，從源頭上完成治理，促進源頭治理，對于維護社會穩(wěn)定和安全，增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感有著極為重要的作用。

矛盾糾紛無處不在，遇到矛盾糾紛該從何下手，該怎么解決呢？訴訟是化解糾紛的一道非常重要的司法防線，但一定不是最好的方式。最高人民法院的工作報告顯示，2021年，最高人民法院受理案件33602件，審結28720件。各級法院審結一審民商事案件1574.6萬件、行政案件29.8萬件。如此巨額的訴訟案件量使得法院無法喘息，而將矛盾糾紛進行多元化解才可能真的實現(xiàn)糾紛的徹底化解。

2021年2月，中央深改委通過《關于加強訴源治理推動矛盾糾紛源頭化解的意見》，提出要“加強矛盾糾紛源頭預防、前端化解、關口把控，完善預防性法律制度，從源頭上減少訴訟增量。”而本次《條例》的出臺，確實把源頭治理放到了條文當中，有利于進一步合理配置解紛資源，推動非訴解紛途徑協(xié)同發(fā)展，形成聯(lián)動機制，滿足人民群眾的解紛需求。

深圳作為改革開放的前沿陣地，經濟飛速發(fā)展的同時，矛盾糾紛的種類和主體也呈現(xiàn)多樣性。僅涉及港澳兩法域的糾紛主體較之其他城市更多元，此外，經濟發(fā)展前進過程中涉及的新型矛盾糾紛比如虛擬貨幣、供應鏈金融、數字安全等等的類型更是多元?！稐l例》的主要起草者，深圳市中級人民法院的唐國林庭長指出，以深圳的兩級法院為例，2015年受理的案件約22萬宗，并在2020年達到最高峰，約69萬宗，差不多翻了3倍，習近平總書記曾在講話中指出，我國國情決定了我們不能成為“訴訟大國”，因此，多元化的非訴訟糾紛解決方式應挺在前面，將訴訟作為爭議解決的最后一道防線。另外，2021年，深圳的兩級法院受理的案件總計約60萬宗，其中約40%涉及金融相關糾紛，約30%涉及知識產權相關糾紛，若此類糾紛能夠加強多元化解，將極大減輕法院審理案件的壓力，也將為深圳的商事調解開辟廣闊市場。

為從源頭上預防和化解糾紛，《條例》專門開辟了矛盾糾紛預防這一章，將源頭預防工作貫穿于重大決策、行政執(zhí)法、司法訴訟等全過程，強化重大決策風險評估和合法性審查，從而減少糾紛的產生。

《條例》明確表示矛盾糾紛多元化解應堅持非訴優(yōu)先的原則，鼓勵當事人優(yōu)先選擇非訴訟方式化解矛盾糾紛，也鼓勵律師引導非訴化解。同時還詳細規(guī)定了市、區(qū)人民政府及其有關部門、街道辦事處對矛盾糾紛的源頭治理責任。

《條例》要求，各級人民政府應當建立健全矛盾糾紛排查制度；推行網格化管理，網格員負責網格內矛盾糾紛的日常排查工作；在矛盾糾紛易發(fā)多發(fā)領域和特定時期，應當開展專項排查和重點排查；各責任主體發(fā)現(xiàn)疑難、復雜或者社會影響較大的矛盾糾紛，應當及時向同級綜治中心報告。

《條例》同時要求，各地要建立健全社會矛盾風險預警機制。各級人民政府及其有關部門作出關系人民群眾切身利益且涉及面廣、容易引發(fā)社會穩(wěn)定問題的重大決策，應當先行開展社會穩(wěn)定風險評估，并編制評估報告。

二、大調解格局之下，商事調解迎來新機遇

在爭議解決中,訴訟、仲裁、調解是三駕馬車。與訴訟和仲裁相比,調解可以在當事人意思自治的前提下進行，本身具有靈活、高效等特點，如通過調解案結事了，真正實現(xiàn)政治、社會、法律效果的相統(tǒng)一，確實定紛止爭，調解成為一種極為重要的爭議解決方式。然而，原來我國主要的調解方式為司法調解、人民調解、行政調解三大類，商事調解不屬于這三大類，是一種新類型的調解。而且，商事調解憑借其優(yōu)勢可以把各種資源、行業(yè)的專家、律師、退休法官等各個領域的優(yōu)秀人才集中到這個平臺上來，這是其他調解方式所不具備的。

深圳作為改革開放和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的熱土，商事主體數量持續(xù)居全國大中城市首位。隨著商企數量迅猛增長和跨境商貿活動的頻繁開展，深圳商事糾紛和跨境商事爭端數量也逐漸攀升，企業(yè)對解決商事爭議的訴求日益突出。

在我國現(xiàn)行的商事法律體系下，商事爭端處理機制的調解、仲裁、訴訟三種方式中，商事調解是最有活力、最有挑戰(zhàn)、最有魅力的機制之一，具備高效便捷、低成本、保密性好、程序靈活等特點。2019年8月，《新加坡調解公約》開放簽署，中國成為首批簽署國，商事調解工作已隨之迎來新的發(fā)展機遇。

深圳建設中國特色社會主義先行示范區(qū)綜合改革試點首批授權事項清單中明確，要健全國際法律服務和糾紛解決機制，建立國際調解組織和調解員交流協(xié)作機制?！渡钲凇笆奈濉币?guī)劃和2035年遠景目標》中提出，要健全社會矛盾糾紛排查預警和多元調處化解機制，建立司法、仲裁和調解相銜接的跨境商事爭議解決中心。

深圳此次地方立法即是秉持著多元糾紛化解的視角，深度考察阻礙商事調解發(fā)展的痛點問題，為商事調解帶來新的發(fā)展機遇，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，深圳商事調解組織異彩綻放，調解市場化收費可期。目前，深圳市藍海法律查明和商事調解中心、羅湖區(qū)聯(lián)和商事調解中心、坪山區(qū)商事調解院、深圳市前海國際商事調解中心等商事調解專業(yè)組織已經在深圳市民政部門登記并揭牌成立。這些商事調解組織引領商企糾紛化解走向專業(yè)化、市場化、國際化的路徑，對于深圳的商事調解、化解糾紛起了極為重要的作用。另外，《條例》第三十八條中已明確規(guī)定，商事調解組織可以收取調解服務費，并且收費標準交由市場調節(jié)。這一規(guī)定將為深圳的商事調解服務市場注入活力，吸引更多專業(yè)人才加入商事調解服務，同時還能為當事人提供更多的調解選擇，將推動深圳的商事調解服務向專業(yè)化、市場化、多元化方向發(fā)展。

第二，專職調解員和兼職調解員同臺提供調解服務?！稐l例》明確就人民調解中聘請專職調解員進行了規(guī)定，例如第三十條規(guī)定：街道人民調解委員會及其派駐有關單位的人民調解工作室可以采取購買服務等方式擇優(yōu)聘請兩名以上專職人民調解員。

實踐中，兼職的調解員因為無法保證具體的服務時間，可能會涉及到無法更全程的提供調解服務，比如說當事人有時間的時候，調解員沒有時間，而調解員有時間的時候當事人又沒有時間，另外，調解案件也會涉及到調解員需要投入一定的時間，對于特別復雜的調解案件還可能需要調解員進行多次接待甚至面對面的調解才可能實現(xiàn)調解結案的目的。但是兼職調解員因為具有的各種業(yè)務背景卻可能有利于針對一些專業(yè)性的案件提供專業(yè)的調解服務。而《條例》中針對專職調解員專門規(guī)定了專職調解員的職稱等各種待遇，確保調解員的合法權益。

《條例》雖未明確規(guī)定商事調解中專職調解員的聘任條件，但從鼓勵商事調解的專業(yè)性和市場化角度出發(fā)，商事調解組織可以根據市場需求自行決定聘請專業(yè)調解員的條件及人數。比如，深圳市前海國際商事調解中心不僅設立有專家委員會，而且凝聚了強大的人才團隊，目前已聘任幾百名專業(yè)調解人才，包括了內地、港澳臺地區(qū)和國際調解員，其中，國際調解員來自美國、新加坡、以色列等三十余個國家和地區(qū)，總體占比很高。

第三，高效的銜接機制，確保實現(xiàn)糾紛化解?！稐l例》借鑒國外的中立評估機制，創(chuàng)設了具有深圳特色的民商事糾紛中立評估機制。中立評估機制是指在案件進入訴訟但還未審理前，在特定規(guī)則的約束下，由中立第三方根據案件情況為雙方當事人提供專業(yè)評估意見，是一種為當事人化解糾紛提供一定的評估、指引和幫助的糾紛解決機制。中立評估機制源于美國的早期中立評估程序（Early Neutral Evaluation），旨在讓進入訴訟程序仍未審理前的當事人增進溝通，充分認識案情，制定更明智的決策，盡早明確爭議焦點，提高民事訴訟效率，促進司法公正。[[[] 江和平、黃琪：《民商事糾紛中立評估機制的中國發(fā)展之路》，載《法律適用》2015年第7期，第27頁。]]《條例》允許當事人委托第三方評估機構對爭議事實認定、法律適用及處理結果進行評估，并鼓勵中立第三方機構引導當事人達成和解協(xié)議。這有助于為雙方關鍵爭議提供一個指導性的參考，有利于減少分歧，打破案件解決的僵局，提高調解的成功率。

高效的訴調對接機制是多元化糾紛解決機制建設中的關鍵。《條例》以專章的形式規(guī)定了多種銜接機制：矛盾糾紛當事人之間的和解、調解與當事人委托的中立第三方評估之間的銜接；公安機關、檢察機關依法辦理有關案件與人民調解的銜接；民商事仲裁與調解銜接；民商事糾紛、行政糾紛在訴訟前與調解的銜接；調解協(xié)議與司法確認程序的銜接；調解與人民法院財產保全的銜接；特定和解、調解協(xié)議與公證的銜接?！稐l例》特別規(guī)定了商事調解過程中的保全和調解協(xié)議的司法確認兩項銜接機制，一方面允許調解中保全可以最大限度維護當事人的時效利益，另一方面調解協(xié)議通過司法確認賦予強制執(zhí)行力，是調解與司法銜接的關鍵所在，能夠鼓勵當事人主動選擇調解方式解決爭議?？傊?，《條例》設立的銜接機制打開了各種解紛機制之間的連接通道，能夠促進非訴訟糾紛化解方式的最大限度適用，也為商事調解注入了強大的生命力。

第四，調解無爭議事實可以記錄?！稐l例》中規(guī)定的對于當事人沒有爭議的事實記載，以及雙方確認的無爭議事實可以記錄，這樣即使在調解不成的時候，也會幫助推進訴訟進展，有利于化解爭議點。調解員對當事人沒有爭議的事實記載、在調解中提供的送達地址、評估報告、鑒定意見，經當事人確認同意，可以作為相關事實的證據在行政裁決、復議、仲裁、訴訟中予以適用。調解一般具有保密性，但對于特定事實或信息材料，在法律另有規(guī)定或當事人均同意的情況下，仍可作為后續(xù)訴訟中的證據，此種制度設計為調解的有效運行提供了保障。

三、強化主體職責，明確化解途徑，促進糾紛及時解決

首先，《條例》明確政府及其相關部門、人民法院、人民檢察院、社會團體等單位在糾紛化解方面的職責分工，向全社會推廣源頭治理、非訴訟糾紛化解方式的理念?！稐l例》規(guī)定市、區(qū)人民政府將矛盾糾紛化解工作納入法治政府建設規(guī)劃的責任，政府司法行政部門依法統(tǒng)籌協(xié)調市、區(qū)非訴訟糾紛解決工作的職責，公安、信訪以及政府其他相關部門依法履行各自相關職責，并賦予各人民團體、社會組織可以依法成立調解組織參與全市矛盾糾紛化解工作的權利，同時還規(guī)定了平安建設組織的矛盾糾紛化解組織協(xié)調、督導檢查和評估職責，人民法院的矛盾糾紛化解指導職責。[[[] 深圳市人大常委會法工委“<深圳經濟特區(qū)矛盾糾紛多元化解條例>解讀”，http://www.szrd.gov.cn/rdlv/chwgg/content/post_777425.html。最后一次訪問日期2022年5月18日。]]

其次，人民調解、仲裁、行政調解與復議、司法調解與訴訟等糾紛解決方式雖在各自領域發(fā)揮了一定作用，但缺乏有機銜接，影響實效。為理順各類糾紛化解途徑之間的關系，暢通糾紛多元化解渠道，《條例》對法定的程序進行梳理整合，對各類糾紛化解組織、化解途徑和化解程序的協(xié)調聯(lián)動、合理銜接作了較為全面的規(guī)定。

如前文所述，《條例》不僅規(guī)定了和解、調解與中立第三方評估之間的銜接、調解協(xié)議與司法確認程序的銜接、調解與法院財產保全的銜接、特定調解協(xié)議與公證的銜接，還對相關部門的協(xié)調聯(lián)動機制、訴調對接機制等作出了規(guī)定，實際效果雖有待時間驗證，但這一規(guī)定為非訴訟多元糾紛化解方式的落地提供了指引，能夠擴展多元糾紛化解方式的適用范圍。

最后，推動多元化解改革走深走實，不僅需要各職能部門在矛盾糾紛解決中明確職責定位、切實履行職責，還需與具有社會職能的組織對接，充分保障糾紛化解機制發(fā)揮其應有的功能。比如，可以進一步推進與行業(yè)協(xié)會的對接，引入具有一定社會管理職能，糾紛較多領域的行業(yè)協(xié)會，拓寬訴源治理參與主體的廣度和深度?？偨Y調解市場化工作經驗，制定相關工作規(guī)范，支持有償調解服務，提高調解主體的積極性，降低當事人的訴訟成本。另一方面，鞏固多元解紛工作成果，需持續(xù)深化訴前、判后、審前等調解，實現(xiàn)調解在各階段全覆蓋，推進矛盾糾紛在審判執(zhí)行過程中的實質化解。持續(xù)開展訴源治理非訴解紛試點工作，深化在金融、知產等重點領域的訴調對接機制，與更多單位、組織建立訴調對接關系。

小結：《條例》的出臺確實能夠促進矛盾糾紛的多元化解，但對于《條例》中規(guī)定的銜接機制以及調解協(xié)議的司法確認等實際內容，還需各部門多動聯(lián)合，包括為調解創(chuàng)造條件以及為司法確認的程序提供便利性，實現(xiàn)真正的定紛止爭。（北京德和衡（深圳）律師事務所 溫貴和 孔霞）

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《深圳經濟特區(qū)矛盾糾紛多元化解條例》