編者按

學(xué)前教育是國民教育體系的組成部分，是重要的社會(huì)公益事業(yè)。辦好學(xué)前教育、實(shí)現(xiàn)幼有所育，關(guān)系億萬兒童健康成長，關(guān)系千家萬戶的切身利益，關(guān)系國家和民族的未來。今年6月1日，我國首部專門針對學(xué)前教育的法律——學(xué)前教育法開始施行，標(biāo)志著我國學(xué)前教育事業(yè)邁入法治化的新階段。如何落地落細(xì)學(xué)前教育法，用法治護(hù)航學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展？本期“評(píng)論版”刊發(fā)一組專家稿件，與讀者一同交流探討，敬請關(guān)注。

落地落細(xì)學(xué)前教育法

湛中樂

學(xué)前教育是終身教育的開端，不僅關(guān)系億萬兒童健康成長，也關(guān)系社會(huì)和諧穩(wěn)定，關(guān)系黨和國家事業(yè)未來。6月1日實(shí)施的學(xué)前教育法實(shí)現(xiàn)了我國學(xué)前教育法律從“0”到“1”的突破，為辦好學(xué)前教育、保障兒童權(quán)益提供了堅(jiān)實(shí)的法治保障，對于推進(jìn)學(xué)前教育普及普惠安全優(yōu)質(zhì)發(fā)展、夯實(shí)教育強(qiáng)國建設(shè)基點(diǎn)具有重要而深遠(yuǎn)的意義。貫徹落實(shí)學(xué)前教育法，是在法治軌道上推進(jìn)學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)，也是促進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有力支撐。

當(dāng)前，各地都在加大普法宣傳力度，積極推動(dòng)學(xué)前教育法落地落實(shí)。法律只有通過有效的實(shí)施，才能發(fā)揮其作用和價(jià)值。筆者認(rèn)為，在此過程中要重點(diǎn)關(guān)注以下幾個(gè)問題。

第一，加大學(xué)前教育資源供給力度。學(xué)前教育的公益性與普惠性賦予了學(xué)前教育公共服務(wù)屬性，旨在保障教育資源的公平分配，實(shí)現(xiàn)教育服務(wù)的普遍可及。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，充足的財(cái)政投入是必不可少的支撐。學(xué)前教育法第六章明確了財(cái)政分擔(dān)機(jī)制。不過此前在實(shí)踐中，相關(guān)財(cái)政責(zé)任劃分尚不夠明確，導(dǎo)致當(dāng)前對學(xué)前教育的財(cái)政投入與義務(wù)教育體系中的小學(xué)、初中階段相比有較大差距。因此，在學(xué)前教育法實(shí)施過程中，需細(xì)化各級(jí)政府的財(cái)政職責(zé)，特別是對欠發(fā)達(dá)地區(qū)加大轉(zhuǎn)移支付力度。公辦幼兒園作為公益性目標(biāo)的主要實(shí)現(xiàn)載體，需進(jìn)一步提升其覆蓋面和服務(wù)能力。地方政府應(yīng)在法律指導(dǎo)下，通過新建、擴(kuò)建公辦園所的方式，確保適齡兒童，尤其是農(nóng)村地區(qū)和流動(dòng)人口子女，都能夠公平享有教育資源。同時(shí)，非營利性民辦幼兒園在實(shí)現(xiàn)普惠性目標(biāo)中也具有重要作用。應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化對非營利性民辦園的支持政策，降低其運(yùn)營成本，并通過明確質(zhì)量要求和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，確保其服務(wù)目標(biāo)符合公益性要求。

第二，完善學(xué)前教育質(zhì)量保障模式。學(xué)前教育法第五章從活動(dòng)形式、教學(xué)內(nèi)容等方面對學(xué)前教育質(zhì)量保障進(jìn)行了全面規(guī)定。如強(qiáng)調(diào)游戲和生活實(shí)踐的核心地位，并在第二章明確禁止任何單位和個(gè)人開展違背學(xué)前兒童身心發(fā)展規(guī)律的活動(dòng)。對此，應(yīng)注意兩個(gè)方面的問題。一方面，“以游戲?yàn)榛净顒?dòng)”等規(guī)定較為抽象，需要進(jìn)一步細(xì)化?？山梃b地方學(xué)前教育立法經(jīng)驗(yàn)，如《浙江省學(xué)前教育條例》中提到，幼兒園的教育活動(dòng)應(yīng)注重生活性、趣味性和多樣性，培養(yǎng)學(xué)齡前兒童的興趣和探索能力。另一方面，針對學(xué)前教育小學(xué)化問題，應(yīng)推動(dòng)社會(huì)觀念的轉(zhuǎn)型。盡管法律禁止教學(xué)內(nèi)容小學(xué)化，但在優(yōu)質(zhì)教育資源相對稀缺的背景下，部分家長對超前教育的需求十分強(qiáng)烈。對此，可以借鑒一些地區(qū)通過家校合作平臺(tái)和社區(qū)宣傳活動(dòng)普及科學(xué)育兒理念，引導(dǎo)家長將重心從分?jǐn)?shù)競爭轉(zhuǎn)向培養(yǎng)孩子的興趣與探索能力的做法，從而增強(qiáng)家長與法律目標(biāo)的契合度。

第三，優(yōu)化學(xué)前教育爭議解決機(jī)制。學(xué)前教育法第八章通過對法律責(zé)任的具體規(guī)定，構(gòu)建了以行政處理為核心的爭議解決體系。然而，仍需在制度協(xié)同、操作細(xì)則和社會(huì)參與等方面進(jìn)一步優(yōu)化。首先，應(yīng)對地方政府責(zé)任進(jìn)一步細(xì)化。學(xué)前教育法對地方政府的五類履職失責(zé)行為作出了規(guī)定，但在實(shí)際操作中可能因標(biāo)準(zhǔn)模糊導(dǎo)致執(zhí)行困難。如未提供普惠性幼兒園建設(shè)用地的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化，包括土地供應(yīng)的比例、時(shí)間節(jié)點(diǎn)和監(jiān)督機(jī)制，以增強(qiáng)責(zé)任追究的可操作性。其次，關(guān)于司法救濟(jì)，需明確民事賠償、刑事追責(zé)的適用范圍。比如對于因教師疏忽導(dǎo)致的兒童傷害事件，民事責(zé)任的承擔(dān)應(yīng)以彌補(bǔ)損失為主，而對于涉及性侵或嚴(yán)重虐待的行為，則應(yīng)嚴(yán)格按照刑法追究刑事責(zé)任。同時(shí)，由于學(xué)前教育領(lǐng)域的爭議多涉及兒童權(quán)益，應(yīng)通過簡化程序、設(shè)立快速通道等方式，及時(shí)保障受害方特別是兒童的合法權(quán)益。最后，推動(dòng)社會(huì)參與和多元化解機(jī)制。盡管學(xué)前教育法未對社會(huì)協(xié)同機(jī)制作出規(guī)定，但地方立法實(shí)踐為爭議的解決提供了一些思路：發(fā)揮家長委員會(huì)在爭議化解中的積極作用，如針對教師管理和收費(fèi)爭議，家長委員會(huì)可與園方共同協(xié)商，減少矛盾激化；明確社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，如通過設(shè)立社會(huì)監(jiān)督平臺(tái)，定期對幼兒園運(yùn)營、政府履職等進(jìn)行獨(dú)立評(píng)估并公開結(jié)果。

學(xué)前教育法的出臺(tái)是我國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。期待各地各有關(guān)方面深刻領(lǐng)會(huì)法律有關(guān)精神，準(zhǔn)確把握好上述問題，將法律規(guī)定不折不扣轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)行動(dòng)，讓學(xué)前兒童真正在法治的呵護(hù)下享受有品質(zhì)、有溫度的教育，推動(dòng)我國學(xué)前教育實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

（作者系新疆大學(xué)“天山學(xué)者”講座教授，北京大學(xué)教授、教育法研究中心主任）

法治護(hù)航學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展

管 華

近年來，我國學(xué)前教育得到快速發(fā)展，但仍是國民教育體系的薄弱環(huán)節(jié)。學(xué)前教育法以問題為導(dǎo)向，圍繞普及、普惠、安全、優(yōu)質(zhì)的發(fā)展目標(biāo)，聚焦解決學(xué)前教育深層次瓶頸問題，從普惠性、可及性、便捷性三大維度作出系統(tǒng)制度設(shè)計(jì)和規(guī)范，為推進(jìn)學(xué)前教育規(guī)范發(fā)展提供強(qiáng)有力的法治保障，夯實(shí)了學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)。

學(xué)前教育法以擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)資源供給為核心，筑牢普惠發(fā)展根基。目前，我國已基本解決“入園難”問題，但學(xué)前教育資源結(jié)構(gòu)性矛盾仍然存在。學(xué)前教育法強(qiáng)調(diào)大力發(fā)展普惠性學(xué)前教育，構(gòu)建起法治化的資源保障體系。其一，確立政府主導(dǎo)、多元參與的辦園體制。法律明確政府應(yīng)當(dāng)舉辦或者支持舉辦公辦幼兒園，同時(shí)扶持和規(guī)范社會(huì)力量舉辦普惠性民辦幼兒園，形成“兩條腿走路”的普惠資源供給格局。其二，構(gòu)建資源傾斜配置機(jī)制。針對城鄉(xiāng)差距，法律要求合理配置資源，縮小城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的發(fā)展差距，并要求縣級(jí)政府統(tǒng)籌本地幼兒園建設(shè)，這有助于確保每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少辦好一所公辦中心園。其三，強(qiáng)化普惠園質(zhì)量保障。針對“入園貴”的問題，法律提出要擴(kuò)大普惠性學(xué)前教育資源供給，并規(guī)定公辦園與普惠性民辦園同為普惠資源主體，這有利于實(shí)現(xiàn)普惠資源供給價(jià)廉與質(zhì)優(yōu)的統(tǒng)一。

學(xué)前教育法以提升保教質(zhì)量為目標(biāo)，守護(hù)可及性底線。學(xué)前教育的可及性不僅體現(xiàn)為“有園上”，更體現(xiàn)在“上好園”。對此，學(xué)前教育法從三個(gè)方面強(qiáng)化可及性保障。第一，規(guī)范保教行為，遏制學(xué)前教育小學(xué)化傾向。法律明確幼兒園應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持保育和教育相結(jié)合，以游戲?yàn)榛净顒?dòng)，禁止采用小學(xué)化的教育方式。同時(shí)，嚴(yán)格教師資格準(zhǔn)入，并建立幼兒園課程教學(xué)類資源審定制度，從源頭杜絕“小學(xué)化”傾向，保障幼兒在輕松優(yōu)質(zhì)的環(huán)境中成長。第二，構(gòu)建質(zhì)量評(píng)估體系，護(hù)航學(xué)前教育優(yōu)質(zhì)發(fā)展。法律明確完善幼兒園質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，健全幼兒園質(zhì)量評(píng)估監(jiān)測體系，將各類幼兒園納入質(zhì)量評(píng)估范疇，并向社會(huì)公布評(píng)估結(jié)果。第三，強(qiáng)化安全管理，守護(hù)學(xué)前教育“生命線”。法律要求幼兒園應(yīng)當(dāng)建立健全安全管理制度和安全責(zé)任制度，把保護(hù)學(xué)前兒童安全放在首位，要求幼兒園園舍、設(shè)施設(shè)備等應(yīng)當(dāng)符合國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

學(xué)前教育法以構(gòu)建普惠性服務(wù)體系為著力點(diǎn)，提升學(xué)前教育服務(wù)便捷性。針對信息不透明、資源分配失衡、特殊群體保障不足等問題，從三個(gè)層面構(gòu)建便捷性服務(wù)體系。第一，完善制度基礎(chǔ)，打造陽光服務(wù)體系。法律明確建立健全各類幼兒園基本信息備案及公示制度，利用互聯(lián)網(wǎng)等方式定期向社會(huì)公布學(xué)前教育相關(guān)方面信息。第二，強(qiáng)化資源統(tǒng)籌，構(gòu)建區(qū)級(jí)調(diào)配體系。針對學(xué)位供需矛盾，法律規(guī)定縣級(jí)政府統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)學(xué)前教育工作，健全投入機(jī)制，統(tǒng)籌幼兒園建設(shè)、運(yùn)行，對幼兒園進(jìn)行監(jiān)督管理。第三，實(shí)施精準(zhǔn)保障，健全特殊群體托底機(jī)制。法律規(guī)定保障適齡的家庭經(jīng)濟(jì)困難兒童、孤兒、殘疾兒童和農(nóng)村留守兒童等接受普惠性學(xué)前教育。

法律的生命在于實(shí)施。貫徹落實(shí)好學(xué)前教育法，要及時(shí)修改完善配套政策，有序推進(jìn)學(xué)前教育有關(guān)制度的立改廢工作，進(jìn)一步明確細(xì)化學(xué)前教育法相關(guān)要求。要落實(shí)以政府舉辦為主、大力發(fā)展普惠性學(xué)前教育的法定要求，優(yōu)化普惠性資源供給，鞏固提升普惠發(fā)展水平，提高學(xué)前教育工作質(zhì)量。要通過多種方式加強(qiáng)宣傳，形成全社會(huì)關(guān)注學(xué)前兒童、關(guān)注學(xué)前教育、關(guān)注學(xué)前教育法實(shí)施的良好氛圍。要堅(jiān)持最有利于學(xué)前兒童的原則，從學(xué)前兒童身心發(fā)展特點(diǎn)和規(guī)律出發(fā)，科學(xué)實(shí)施保育和教育，進(jìn)一步完善財(cái)政保障體系，穩(wěn)步推進(jìn)免費(fèi)學(xué)前教育，健全質(zhì)量監(jiān)管體系，構(gòu)建“普惠+優(yōu)質(zhì)”的學(xué)前教育新生態(tài)，讓學(xué)前教育改革發(fā)展成果更多更公平惠及孩子們。

（作者系廣西大學(xué)法學(xué)院教授、教育法典研究中心主任）