謝冰清

今年的政府工作報告提出，加快建立長期護理保險制度。長期護理保險（以下簡稱“長護險”）是我國應(yīng)對人口老齡化、健全社會保障體系的重要戰(zhàn)略部署。去年12月中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化養(yǎng)老服務(wù)改革發(fā)展的意見》也提出，加快建立長護險制度，強化以失能老年人照護為重點的基本養(yǎng)老服務(wù)。

老年人是長期失能風(fēng)險的高發(fā)群體。隨著我國人口老齡化進程加快，因老年人失能、失智而引發(fā)的護理服務(wù)需求，正在成為個人和家庭難以承受的重負(fù)，這也是每一個社會成員未來可能面臨的問題。為此，我國自2016年起就在全國范圍內(nèi)開展長護險試點，目前已從局部試點邁入全面推進階段。

作為應(yīng)對人口老齡化的重要工具，長護險具有明顯的制度優(yōu)勢。首先，其保障范圍較為寬泛。其以強制要求社會成員繳納少量保費的方式，確保成員在產(chǎn)生護理需求時能夠獲得相應(yīng)的保險待遇。這意味著，缺乏風(fēng)險意識的年輕群體和因風(fēng)險較高而被商業(yè)保險公司拒之門外的高齡群體，均被納入保險范圍并獲得基本保障。其次，長護險具有收入再分配功能。其要求不同收入群體繳納不同費率的保費，但同時為所有參保群體提供平等的保障。這既能有效避免中低收入群體因護理費用陷入經(jīng)濟貧困，又能防止高收入群體獨占市場上的護理服務(wù)資源。最后，長護險不以營利為目的，而是以被保險人獲得適當(dāng)?shù)姆?wù)為目標(biāo)。其僅提供基本的護理服務(wù)保障，其余服務(wù)費用仍由個人或家庭承擔(dān)。這有利于推動銀發(fā)經(jīng)濟的發(fā)展，并助力基本養(yǎng)老護理服務(wù)體系建設(shè)。

為保障老年人的基本護理需求，長護險制度建設(shè)應(yīng)盡可能地充實護理服務(wù)資源。在護理服務(wù)市場尚不發(fā)達(dá)的背景下，應(yīng)確立家庭、社區(qū)和機構(gòu)三位一體的服務(wù)供給方式，并明確不同供給方式的給付次序，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類護理服務(wù)資源。立法上，首先應(yīng)確立居家護理優(yōu)先原則。依托家庭提供的居家護理服務(wù)，契合我國傳統(tǒng)文化以及老年人的心理和環(huán)境需求。長護險應(yīng)優(yōu)先支持家庭成員提供護理服務(wù)。當(dāng)老年人無家庭成員或家庭成員不具備護理能力時，可由正式護理服務(wù)者提供上門服務(wù)。依托社區(qū)提供護理服務(wù)具有互助互濟和補充家庭護理的功能，應(yīng)作為第二順位的服務(wù)方式。機構(gòu)護理服務(wù)居于補充和備位的地位。當(dāng)護理需求無法通過家庭護理或社區(qū)護理獲得有效滿足時，長護險則為失能、失智老人入住養(yǎng)老護理機構(gòu)或獲得機構(gòu)護理服務(wù)提供保險給付。

其次，應(yīng)明確多元化的護理服務(wù)供給主體，將可以利用的護理資源最大限度地納入制度供給范圍，提高護理服務(wù)的可及性。社區(qū)、機構(gòu)中的專業(yè)護理服務(wù)者，以及家庭成員、鄰居親友、社區(qū)志愿者等非正式護理者，均可以作為護理服務(wù)提供者，獲得長護險的給付與支持。同時，隨著科技的進步，可依托人工智能等手段，引入智能機器人等提供輔助性的護理服務(wù)，彌補護理人力資源的短缺。

同時，長護險的規(guī)范發(fā)展，離不開強有力的管理和監(jiān)督。應(yīng)建立完善護理服務(wù)提供者的準(zhǔn)入機制、行為規(guī)范以及服務(wù)評價和動態(tài)責(zé)任等機制。同時，應(yīng)完善長期護理服務(wù)監(jiān)督機制，明確護理服務(wù)提供者的法律責(zé)任。立法者應(yīng)賦予醫(yī)療保障局或社會保險經(jīng)辦機構(gòu)等部門監(jiān)督權(quán)與管理權(quán)，由這些部門對護理服務(wù)質(zhì)量進行常態(tài)化監(jiān)督和管理，并將情況對外公示。若護理服務(wù)者服務(wù)不達(dá)標(biāo)，監(jiān)管部門有權(quán)采取警告、罰款或責(zé)令其整改等措施。

積極應(yīng)對人口老齡化，必須加快推進長護險制度建設(shè)，這需要以政府為主導(dǎo)力量，以需求為導(dǎo)向，以法治為后盾。一要明確醫(yī)療保障部門是負(fù)責(zé)長護險運行的機構(gòu)，全方位負(fù)責(zé)長護險的資金籌集、支付與管理，并有權(quán)對受托提供保險經(jīng)辦業(yè)務(wù)的商業(yè)保險公司、護理評估機構(gòu)以及定點服務(wù)機構(gòu)等進行監(jiān)管。二要以護理需求保障為核心，建立完善護理需求評估、保險給付以及服務(wù)監(jiān)管等機制。三要盡快通過立法等手段建立統(tǒng)一的長護險制度，確立基本的法律原則和框架，并以此為基礎(chǔ)，進一步制定具體實施細(xì)則，確保長護險制度在法治化軌道上行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

（作者系中南大學(xué)法學(xué)院副教授、中國保險法學(xué)研究會理事）