秦天寶

近日，最高人民檢察院發(fā)布了一批檢察機(jī)關(guān)服務(wù)國(guó)家公園建設(shè)典型案例，涉及我國(guó)首批設(shè)立的5個(gè)國(guó)家公園和6個(gè)省份。從這批案件的保護(hù)對(duì)象看，既有東北虎豹、海南坡鹿等保護(hù)動(dòng)物，又有天全槭、武夷山松樹等在國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境中發(fā)揮重要作用的植物。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)提起行政公益訴訟督促行政機(jī)關(guān)依法履職、提起民事公益訴訟追究違法行為人民事責(zé)任等方式，對(duì)國(guó)家公園保護(hù)予以了多視角全面關(guān)注。

國(guó)家公園是我國(guó)自然生態(tài)系統(tǒng)中最重要、自然景觀最獨(dú)特、自然遺產(chǎn)最精華、生物多樣性最富集的區(qū)域，其建設(shè)對(duì)于維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全、保護(hù)生物多樣性、建設(shè)美麗中國(guó)具有重要意義。近年來(lái)，我國(guó)不斷強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)、完善法律法規(guī)，大力推進(jìn)國(guó)家公園體系建設(shè)。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳先后印發(fā)多個(gè)重要文件，為國(guó)家公園建設(shè)繪制藍(lán)圖，明確發(fā)展總體目標(biāo)、空間布局策略及管理體制框架等核心要素。國(guó)家公園法已列入十四屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃一類項(xiàng)目。各地的立法和實(shí)踐探索都有效推動(dòng)了國(guó)家公園體系的建設(shè)與發(fā)展。

國(guó)家公園建設(shè)牽涉面廣、利益主體多元，管理成本較高。此次最高檢發(fā)布的典型案例，也從一個(gè)側(cè)面反映出國(guó)家公園建設(shè)過(guò)程中存在的一些問(wèn)題。一是相關(guān)部門對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)重視程度不夠、不作為。比如某市生態(tài)環(huán)境局、市水務(wù)局、鎮(zhèn)政府等對(duì)于居民私設(shè)管道違法排污問(wèn)題相互推諉，導(dǎo)致整治進(jìn)展緩慢，污染了熱帶雨林國(guó)家公園內(nèi)的海南坡鹿飲用水。之所以出現(xiàn)這種情況，也與國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)與政府部門之間權(quán)責(zé)不清、職責(zé)交叉有關(guān)，進(jìn)而影響到了國(guó)家公園管理的有效性。

二是國(guó)家公園及其毗鄰區(qū)生態(tài)一體化防治不力。如典型案例中，在熱帶雨林國(guó)家公園毗鄰區(qū)私設(shè)排污管道的行為，影響了保護(hù)對(duì)象海南坡鹿飲水安全；在武夷山國(guó)家公園毗鄰區(qū)非法采礦、毀損公益林的行為，危及了國(guó)家公園的生態(tài)服務(wù)功能和生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性。

三是相關(guān)主體之間協(xié)同治理不足。如松材線蟲病疫情在武夷山國(guó)家公園及其毗鄰的相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道傳播，南平市多個(gè)縣區(qū)、武夷山國(guó)家公園管理局及南平市林業(yè)局等相關(guān)職能部門因尚未建立協(xié)同保護(hù)機(jī)制，沒(méi)能有效遏制疫病蔓延，致使武夷山國(guó)家公園森林資源和生態(tài)安全受到威脅。

要解決以上問(wèn)題，需要從多方面發(fā)力。首先，要通過(guò)立法明確相關(guān)主體的職責(zé)及邊界。如確立“一個(gè)國(guó)家公園、一塊牌子、一個(gè)管理機(jī)構(gòu)”的垂直管理模式，確認(rèn)國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)的法律定位，賦予其相對(duì)獨(dú)立的行政執(zhí)法資格；國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)與政府部門應(yīng)共同制定權(quán)責(zé)清單，明確國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)對(duì)公園生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、管理和監(jiān)督職責(zé)，以及政府部門在支持、協(xié)助和監(jiān)管方面的職責(zé)。這樣既有助于各主體有效履職，也有利于檢察機(jī)關(guān)通過(guò)磋商、檢察建議等手段督促各行政部門依法履職。

其次，建立國(guó)家公園與毗鄰區(qū)生態(tài)一體化保護(hù)的法律機(jī)制。作為與國(guó)家公園地理關(guān)系最近的毗鄰區(qū)，其生態(tài)環(huán)境一旦發(fā)生損害，國(guó)家公園自然地理界限內(nèi)的生態(tài)服務(wù)功能和生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性也將受損。鑒于國(guó)家公園毗鄰區(qū)這一特定區(qū)域目前還處于法律的空白地帶，故應(yīng)在立法中明確國(guó)家公園毗鄰區(qū)的定位、范圍，并將毗鄰區(qū)作為周邊銜接區(qū)，參照國(guó)家公園分區(qū)管控要求進(jìn)行管理。

最后，建立國(guó)家公園協(xié)同治理的體制機(jī)制。國(guó)家公園的整體保護(hù)不僅涉及環(huán)境要素的系統(tǒng)治理，而且涉及該區(qū)域及周邊生態(tài)系統(tǒng)的聯(lián)防聯(lián)治。國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)應(yīng)與地方林業(yè)、環(huán)保、農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門建立定期溝通機(jī)制，確保信息共享，及時(shí)響應(yīng)處理跨界問(wèn)題，如成立聯(lián)合防控小組，統(tǒng)籌調(diào)度資源，共同制定防控措施。此外，可以將檢察公益訴訟作為一種常態(tài)化監(jiān)督利器，推動(dòng)不同層級(jí)檢察機(jī)關(guān)聯(lián)動(dòng)履職，更好推動(dòng)生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)。

國(guó)家公園是中華大地的瑰寶。各有關(guān)方面要不斷完善國(guó)家公園設(shè)立、建設(shè)、運(yùn)行等各環(huán)節(jié)以及生態(tài)保護(hù)、科學(xué)研究等各領(lǐng)域的制度辦法，形成全過(guò)程閉環(huán)管理的制度體系。同時(shí)，加快推進(jìn)國(guó)家公園立法，為高質(zhì)量推進(jìn)國(guó)家公園建設(shè)提供有力法治保障，讓我們生活的家園更加美麗宜人。

（作者系中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)兼秘書長(zhǎng)、武漢大學(xué)環(huán)境法研究所所長(zhǎng)）