董忠波

近年來，行政爭議呈現(xiàn)出成因復雜化、類型多樣化及群體性糾紛高發(fā)等特征，導致人民法院解紛負擔加重，“案多人少”矛盾突出。爭議進入訴訟程序后，行政案件上訴率、申訴率等較高，程序空轉、案結事不了等現(xiàn)象時有發(fā)生，影響爭議的實質化解效果和群眾的司法獲得感。推進行政爭議的訴源治理和實質性化解成為當下緊迫課題。

2022年4月開始，浙江省龍港市人民法院聯(lián)合龍港市政府根據(jù)最高人民法院、浙江省的文件規(guī)定和先行先試實踐，借鑒德國、法國以及我國臺灣、澳門等地訴前解紛機制，首創(chuàng)行政異議制度，即引導行政相對人向原行政機關申請先行處理行政爭議，促進行政爭議在復議或訴訟之前實質性化解。這項制度好比設置在行政復議、訴訟前端的“過濾網(wǎng)”，在堅持相對人自愿的前提下，如何實現(xiàn)有效引流是關鍵。

為此，我們架設了兩條引流路徑：一是前端主動告知，即行政機關在作出行政行為時，主動告知相對人有權提出行政異議，由相對人自主選擇；二是后端引導分流，復議機關、人民法院在受理或立案前，經(jīng)相對人同意后將爭議移交原行政機關先行處理。

行政異議這張“過濾網(wǎng)”能起多大作用，關鍵取決于行政機關的釋法說理。具體而言，原行政機關收到異議申請后，須對行政行為回頭看：如果認為行政行為合法合理，則主動加強釋法說理，積極爭取相對人息訴止訟；如果發(fā)現(xiàn)行政行為存在問題，則堅持有錯必糾，依法采取撤銷、變更、確認違法等措施，并做好溝通說理，既解法結又解心結。此外，針對相對人涉及多個關聯(lián)行政爭議的，行政機關應打破復議、訴訟一事一議的局限，依托異議制度建立的并案審查機制，直擊矛盾源頭，加強體系化說理，實現(xiàn)一攬子解紛，有效減少衍生案件。

從解紛特點看，行政異議制度相當于搭建了一個柔性對話平臺，是一種行政和解模式，實質上強調將行政爭議化解在萌芽、化解在行政機關內部，是新時代“楓橋經(jīng)驗”的生動實踐，主要有三方面優(yōu)勢：

一是有利于用好解紛窗口期。行政異議啟動于爭議萌芽階段，此時雙方的對抗性往往還不強，行政機關可以抓住這個黃金解紛窗口，通過與相對人磋商互動、柔性對話，及時化解那些爭訟價值不大的爭議。

二是有利于發(fā)揮行政機關的專業(yè)優(yōu)勢。行政管理領域專業(yè)知識繁雜，復議人員或法官囿于專業(yè)局限性，有時化解爭議難以做到鞭辟入里；而讓原行政機關擔負起首次解紛責任，不僅能用好這股專業(yè)力量，還能發(fā)揮其統(tǒng)籌解紛資源的優(yōu)勢。

三是多了一種高效便捷的救濟選擇。相對于行政復議、訴訟，行政異議對文本形式等要求低，運行模式更為靈活、彈性，不僅為群眾提供了高效便捷的救濟新渠道，而且契合了以和為貴的中華傳統(tǒng)法治文化。

當然，行政異議作為非強制性的救濟制度，不僅不能與現(xiàn)行的復議、訴訟等制度相悖，還要實現(xiàn)與之共融共濟，才能真正落地生根。一方面，不能損害相對人的法定救濟權，特別是因相對人提起行政異議而耽擱的時間，可視為正當理由，不計入復議申請期限、起訴期限；另一方面，加強救濟制度集成，著力構建“異議過濾—調解先行—復議為主—訴訟斷后”的階梯式解紛格局，努力實現(xiàn)全鏈條實質性化解行政爭議。

行政異議制度試行后，2022年4月至12月，以龍港行政機關為被告的一審行政訴訟案件收案數(shù)同比下降40.46%。2023年，在龍港市征遷領域群體性行政爭議高發(fā)的背景下，仍同比繼續(xù)下降6.63%，行政爭議訴源治理成效明顯。

行政異議作為新事物，其生命力在于制度的公信力，關鍵是讓老百姓喜歡用。我們需要不斷優(yōu)化行政異議的適用范圍、辦理程序、監(jiān)督機制，探索行政和解協(xié)議司法確認機制，并強化數(shù)字化支撐，確保制度好用、管用。同時，還要強調行政異議制度的效能是有限的，其主要是起到前端過濾爭議作用，絕不是要替代復議或訴訟。

(作者系浙江省龍港市人民法院院長)