張 強

不久前，國家減災委員會印發(fā)《“十四五”國家綜合防災減災規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），這是我國國家層面第四個防災減災規(guī)劃，是指導新時期國家防災減災救災事業(yè)的綱領(lǐng)性文件?！兑?guī)劃》總結(jié)了國家應急管理體制機制改革以來取得的成就和經(jīng)驗，立足于當前防災減災的新形勢與新挑戰(zhàn)，貫穿了中央對防災減災救災工作的新定位、新理念、新要求，全面擘畫了“十四五”時期我國防災減災救災制度體系的現(xiàn)代化建設(shè)路徑。

近些年來，我國防災減災救災工作面臨的挑戰(zhàn)之一是全球氣候變化帶來極端天氣頻發(fā)。當前，高溫、暴雨、洪澇、干旱等自然災害易發(fā)高發(fā)。同時隨著城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的推進，多災種集聚和災害鏈特征日益突出，災害風險的系統(tǒng)性、復雜性持續(xù)加劇。挑戰(zhàn)之二是我國防災減災統(tǒng)籌協(xié)調(diào)亟須強化。在復合型災害和系統(tǒng)性風險的挑戰(zhàn)下，我國目前的災害風險隱患排查、預警與響應聯(lián)動、社會動員等協(xié)調(diào)機制尚不能很好地適應新形勢新要求，相關(guān)法律法規(guī)還不夠完善，基層應急體制與能力也有待健全。挑戰(zhàn)之三是我國抗災建設(shè)、救災能力有待提升。自然災害防御能力與實施國家重大戰(zhàn)略尚不協(xié)調(diào)配套，交通、水利、農(nóng)業(yè)、通信、電力等領(lǐng)域部分基礎(chǔ)設(shè)施防災水平不足，地震、地質(zhì)、氣象等綜合性災害監(jiān)測網(wǎng)絡不夠健全。國家應急救援隊伍面臨專業(yè)化力量緊缺、力量布局不夠均衡、現(xiàn)代化救援裝備配備不足等難題。挑戰(zhàn)之四是社會防災減災意識有待增強。一些地方領(lǐng)導干部缺少系統(tǒng)培訓，風險意識和底線思維尚未牢固樹立。公眾風險防范和自救互救技能低，社會應急力量快速發(fā)展需進一步加強規(guī)范引導。

針對這些挑戰(zhàn)，我們需要結(jié)合《規(guī)劃》的貫徹落實，系統(tǒng)推進新時期國家防災減災現(xiàn)代化體系建設(shè)。在體系完善上，要有機統(tǒng)籌常態(tài)防災與非常態(tài)救災建設(shè)。一方面，以新技術(shù)應用和產(chǎn)業(yè)培育為先導，提升防災減災科技支撐能力；堅持源頭預防、關(guān)口前移，完善防災減災救災法規(guī)標準預案體系，將自然災害防治融入重大戰(zhàn)略、重大規(guī)劃、重大工程，強化常態(tài)綜合減災。另一方面，優(yōu)化應急救援隊伍布局與災害風險分布，加強國家綜合性消防救援隊伍、專業(yè)應急救援隊伍以及社會應急力量能力建設(shè)，提高非常態(tài)救災能力。

在管理模式上，要實現(xiàn)央地縱向和區(qū)域橫向的有效協(xié)同。進一步強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、防治結(jié)合的管理模式，推動形成上級指導和屬地指揮相互結(jié)合、優(yōu)勢互補的統(tǒng)分結(jié)合型防災救災組織指揮模式，建立完善重特大自然災害調(diào)查評估制度，推動落實自然災害防治責任。針對跨區(qū)域自然災害頻發(fā)的現(xiàn)實情況，要強化區(qū)域防災減災救災協(xié)作，統(tǒng)籌構(gòu)建區(qū)域防災減災協(xié)同機制，在風險普查、災情信息、救災物資、救援力量等方面強化區(qū)域聯(lián)動協(xié)作。

在能力建設(shè)上，要夯實基層防災減災救災體系建設(shè)?；鶎臃罏臏p災救災體系能力是應急管理體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)之一，我們要優(yōu)化完善基層應急管理體系，全面實施第一響應人應急能力提升計劃，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應急、消防組織體系，大力推廣災害風險網(wǎng)格化管理，實現(xiàn)社區(qū)災害風險隱患排查治理常態(tài)化。

在治理格局上，要有序加強社會應急力量的全流程參與。在群防群治要求下，我們既要完善應急狀態(tài)下的社會應急力量調(diào)用和社會捐贈等機制建設(shè)，也要健全、細化企業(yè)、社會組織以及志愿者參與日常防災減災的工作渠道，以社區(qū)為基礎(chǔ)，通過參與繪制社區(qū)風險地圖、編制應急預案、建設(shè)第一響應人隊伍等來筑牢災害應對的社會基礎(chǔ)。

當然，穩(wěn)步推進法制完善是推動應急管理體制建設(shè)及完善的基礎(chǔ)性舉措。2003年非典疫情發(fā)生以來，以“一案三制”（即應急管理預案，應急管理體制、機制、法制）為核心的應急管理格局為防控風險發(fā)揮了重要作用，推動了應急管理體系的快速發(fā)展。對于深化防災減災救災體系變革而言，我們要深刻認知預案驅(qū)動的局限性，明確法制建設(shè)是國家防災減災救災工作的制度基礎(chǔ)與底線。因此，需要將法律制度建設(shè)擺在更加突出的地位，推動構(gòu)建覆蓋全流程全領(lǐng)域的綜合應急管理法律體系。

（作者系中國應急管理學會理事，北京師范大學風險治理創(chuàng)新研究中心主任、教授）