0至3歲的嬰幼兒是社會(huì)上“最柔軟的群體”，托育服務(wù)不僅關(guān)系著嬰幼兒的健康成長，也關(guān)系著千家萬戶的福祉。今年的全國人大常委會(huì)工作報(bào)告明確將出臺(tái)托育服務(wù)法作為2025年“高質(zhì)量推進(jìn)立法工作”的舉措之一。近年來，我國出臺(tái)了一系列政策措施，為家長們解決“育”的難題、減輕“養(yǎng)”的負(fù)擔(dān)作出了諸多努力和探索。黨的二十屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)普惠育幼服務(wù)體系建設(shè)，支持用人單位辦托、社區(qū)嵌入式托育、家庭托育點(diǎn)等多種模式發(fā)展。2024年10月印發(fā)的《關(guān)于加快完善生育支持政策體系推動(dòng)建設(shè)生育友好型社會(huì)的若干措施》（以下簡(jiǎn)稱《若干措施》）明確規(guī)定，“增加普惠托育服務(wù)供給”“完善普惠托育支持政策”。但在現(xiàn)實(shí)中，廣大家庭對(duì)嬰幼兒入托的需求仍難以得到充分滿足，“托育難”的問題持續(xù)受到社會(huì)各界關(guān)注。

發(fā)展普惠托育服務(wù)體系需要發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的保障作用。近年來，全國人大及其常委會(huì)對(duì)人口與計(jì)劃生育法、婦女權(quán)益保障法、未成年人保護(hù)法等法律作出修訂，新增加了與0至3歲嬰幼兒托育服務(wù)相關(guān)的條款，一定程度上保障了托育服務(wù)事業(yè)發(fā)展“有法可依”。特別是2024年11月8日出臺(tái)的《中華人民共和國學(xué)前教育法》（以下簡(jiǎn)稱學(xué)前教育法）第八十四條規(guī)定：“鼓勵(lì)有條件的幼兒園開設(shè)托班，提供托育服務(wù)。幼兒園提供托育服務(wù)的，依照有關(guān)法律法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。”這對(duì)于有效擴(kuò)大托育服務(wù)供給，緩解因托位不足而引發(fā)的“托育難”問題具有重要意義。

我國托育服務(wù)立法在總體上還存在分布零散、內(nèi)容欠缺、效力不高等問題。其一，人口與計(jì)劃生育法、婦女權(quán)益保障法、未成年人保護(hù)法等僅零星地涉及托育服務(wù)的內(nèi)容，相關(guān)規(guī)定未成體系。其二，與托育服務(wù)相關(guān)的諸多關(guān)鍵問題在既有立法中仍然難以找到明確答案。如學(xué)前教育法規(guī)定“幼兒園提供托育服務(wù)的，依照有關(guān)法律法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”，但關(guān)于幼兒園提供托育服務(wù)，目前的“有關(guān)法律法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定”依然存在內(nèi)容缺失。幼兒園開設(shè)托班的條件與程序并無明確規(guī)定，應(yīng)遵守哪些管理性規(guī)定也未作出安排。其三，盡管相關(guān)部門以規(guī)范性文件的形式出臺(tái)了《托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)（試行）》《托育機(jī)構(gòu)管理規(guī)范（試行）》《托育機(jī)構(gòu)登記和備案辦法（試行）》等，在一定程度上明確了托育機(jī)構(gòu)的設(shè)立與管理等問題，但這些文件效力較低，約束力有限。

中央層面托育服務(wù)專門立法的缺失，導(dǎo)致了地方托育服務(wù)實(shí)踐的不一致，也在一定程度上造成了托育服務(wù)監(jiān)管體系的不健全。一方面，不同地區(qū)幼兒園托班的開設(shè)程序不同，其管理遵循的制度也不統(tǒng)一。另一方面，我國托育服務(wù)監(jiān)管體系也存在一定的漏洞。人口與計(jì)劃生育法、《托育機(jī)構(gòu)登記和備案辦法（試行）》等規(guī)定我國托育機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入實(shí)行備案制，監(jiān)管主體主要是作為備案部門的衛(wèi)生健康部門，但由于缺少對(duì)不備案托育機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制性約束措施，目前全國托育機(jī)構(gòu)的備案率總體偏低，這可能給托育服務(wù)行業(yè)的健康發(fā)展和質(zhì)量安全帶來一定的隱患。托育服務(wù)監(jiān)管涉及多個(gè)部門，衛(wèi)生健康、教育、公安、消防、市場(chǎng)監(jiān)管等部門的具體職責(zé)以及多部門之間的工作如何協(xié)調(diào)，亟待法律的明確。

加快推進(jìn)托育服務(wù)專門立法。學(xué)前教育法將3至6歲幼兒納入調(diào)整范圍，但0至3歲年齡段嬰幼兒仍然缺乏專項(xiàng)立法的保障。為回應(yīng)地方托育服務(wù)實(shí)踐中的不一致以及我國托育服務(wù)監(jiān)管體系的不健全等問題，應(yīng)加快推進(jìn)托育服務(wù)專門立法的進(jìn)程。托育服務(wù)立法在內(nèi)容上應(yīng)充分吸收近年來我國在構(gòu)建普惠性托育服務(wù)體系實(shí)踐中所積累的經(jīng)驗(yàn)，如《若干措施》在“增加普惠托育服務(wù)供給”一節(jié)中被實(shí)踐檢驗(yàn)的有效舉措應(yīng)及時(shí)被上升為法律規(guī)定，在形式上應(yīng)充分借鑒近年來地方關(guān)于托育服務(wù)立法的先行探索。如上海市將托育服務(wù)與學(xué)前教育合并立法，出臺(tái)了《上海市學(xué)前教育與托育服務(wù)條例》，武漢市、泰州市則出臺(tái)了專門的托育服務(wù)立法——《武漢市托育服務(wù)促進(jìn)條例》《泰州市托育服務(wù)條例》。同時(shí)，托育服務(wù)立法應(yīng)注意與學(xué)前教育法的銜接，尤其是在配套立法中及時(shí)回應(yīng)關(guān)于幼兒園托班的開設(shè)與管理等學(xué)前教育法所未明確的法律問題。

加強(qiáng)托育服務(wù)監(jiān)管體系建設(shè)。一是明確衛(wèi)生健康、教育、公安、消防、市場(chǎng)監(jiān)管等部門的各自職責(zé)，并建立由衛(wèi)生健康部門或教育部門牽頭、相關(guān)部門協(xié)同的托育服務(wù)綜合監(jiān)管機(jī)制，形成工作合力。二是進(jìn)一步優(yōu)化服務(wù)結(jié)構(gòu)。今年的政府工作報(bào)告指出，“大力發(fā)展托幼一體服務(wù)，增加普惠托育服務(wù)供給”。“托幼一體”是指嬰幼兒的教育與保育相互銜接，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)托育服務(wù)與學(xué)前教育的有效融合。當(dāng)前，我國已有許多地方進(jìn)行了相關(guān)的探索，在這方面，要充分考慮嬰幼兒的成長規(guī)律，在大力發(fā)展托幼一體服務(wù)的過程中，制定既有銜接又有差異化的保教人員資質(zhì)要求和課程標(biāo)準(zhǔn)，既要在擴(kuò)大托位總量上下功夫，也要優(yōu)化服務(wù)結(jié)構(gòu)，既實(shí)現(xiàn)“幼有所育”，也實(shí)現(xiàn)“學(xué)有所教”。三是完善托育機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入制度。針對(duì)當(dāng)前托育機(jī)構(gòu)備案率偏低的問題，在既有托育機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入備案制的基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步明確托育機(jī)構(gòu)未申請(qǐng)備案的不利法律后果，增強(qiáng)托育機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入制度的剛性。

加大托育服務(wù)支持保障力度。加大對(duì)托育服務(wù)的支持保障力度，主要體現(xiàn)在從業(yè)人員、經(jīng)費(fèi)投入等維度。關(guān)于托育服務(wù)從業(yè)人員，針對(duì)全國較大供需缺口的問題，應(yīng)持續(xù)引導(dǎo)高校學(xué)前教育專業(yè)增設(shè)托育服務(wù)培養(yǎng)方向，給予高校政策支持，如增加招生指標(biāo)、提供專項(xiàng)科研經(jīng)費(fèi)等，并積極發(fā)揮職業(yè)技能培訓(xùn)的作用，開展線上線下結(jié)合的培訓(xùn)課程，培訓(xùn)內(nèi)容涵蓋嬰幼兒護(hù)理、早期教育指導(dǎo)等。同時(shí)，明確托育服務(wù)從業(yè)人員的資質(zhì)要求與淘汰機(jī)制，確保其專業(yè)性。針對(duì)待遇不高、崗位晉升難度大的問題，托育機(jī)構(gòu)包括開設(shè)托班的幼兒園，應(yīng)按照國家有關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步保障托育服務(wù)從業(yè)人員的工資福利待遇和職業(yè)發(fā)展。關(guān)于托育服務(wù)經(jīng)費(fèi)投入，應(yīng)明確國家對(duì)托育服務(wù)的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。一方面，加大財(cái)政投入，積極落實(shí)托育服務(wù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，根據(jù)當(dāng)?shù)赝杏枨蠛徒?jīng)濟(jì)發(fā)展水平確定財(cái)政投入的具體額度和每年的增長機(jī)制，并將其列入國家和地方各級(jí)財(cái)政預(yù)算管理；另一方面，將公辦幼兒園、普惠性民辦幼兒園托班幼兒納入學(xué)前教育財(cái)政保障范圍，明確經(jīng)費(fèi)使用需定期公示，接受社會(huì)監(jiān)督，確保?？顚Ｓ?。

（2025年3月19日《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》張奇）