一、部門預(yù)算績效管理背景

科學(xué)的追求績效是建設(shè)現(xiàn)代財政制度的必經(jīng)之路。一方面，以法治化、民主化、透明化、高效化等為主要特征的現(xiàn)代財政制度對政府管理工作和管理能力提出了更高的要求，加強預(yù)算績效管理已成為各國提升政府預(yù)算管理水平、優(yōu)化資源配置、節(jié)約支出成本的重要手段。另一方面，我國在經(jīng)濟穩(wěn)中向好、國際影響力不斷提高的背景下，政府及其所屬的公共部門客觀上存在著提供公共產(chǎn)品的壟斷性，缺乏競爭機制，從而導(dǎo)致財政資金的支出較難擺脫低效率狀態(tài)。因此，從2000年起，我國進行了政府部門預(yù)算改革，旨在加強和改善宏觀調(diào)控、強化財政資金的監(jiān)管、優(yōu)化資源配置以及轉(zhuǎn)變政府職能。2014年《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》的出臺，進一步指明了改革方向：“要全面推進預(yù)算績效管理工作，強化支出責(zé)任和效率意識，逐步將績效管理范圍覆蓋各級預(yù)算單位和所有財政資金，將績效評價重點由項目支出拓展到部門整體支出和政策、制度、管理等方面，加強績效評價結(jié)果應(yīng)用，將評價結(jié)果作為調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，完善財政政策和科學(xué)安排預(yù)算的重要依據(jù)”。

黨的二十大報告明確指出“健全現(xiàn)代預(yù)算制度，為預(yù)算事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展指明了方向”。對于各級行政事業(yè)單位而言，服從政府部門預(yù)算框架、為社會提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品、降低成本提高效率，提高預(yù)算績效、提高經(jīng)費使用效益成為預(yù)算績效管理的必由之路。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的作用

（一）提高公共資源配置效率

如何將有限的資源在社會中進行有效地分配，使其達到帕累托最優(yōu)，一直是經(jīng)濟學(xué)研究的重要內(nèi)容。效率屬于資源配置問題，由公共部門通過政府預(yù)算安排所提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)也屬于稀缺資源，政府在分配時應(yīng)按照效率和公平的原則對其進行合理配置。布坎南的政府理論認為，公共部門在提供公共物品時趨向于浪費和濫用資源，公共物品無法很好地滿足個人的需要，致使公共支出規(guī)模過大和效率降低，預(yù)算總是出現(xiàn)偏差，所以，政府的活動并不像理論上所說能夠做到的那樣“有效”，出現(xiàn)了政府管理低效。而對政府預(yù)算進行績效管理，就是為了解決政府行政高成本、資源配置低效率等問題。我國的公共支出存在浪費、效率低下的現(xiàn)象，政府作為公共部門主體，應(yīng)承擔(dān)好對預(yù)算資金的績效管理職責(zé)。

（二）推動預(yù)算績效管理制度供給規(guī)范化

制度是共同遵守的行為規(guī)范和準則。公共產(chǎn)品作為一種稀缺資源，其合理的配置需要一種有效率的制度安排。政府管理低效的外部原因之一就是缺乏約束政府的有效機制，故有必要為公共政策的制定和執(zhí)行進行制度改革。

預(yù)算績效管理規(guī)范化建設(shè)會提升政府治理水平。政府預(yù)算績效管理對部門和單位預(yù)算支出起到約束作用，但同時也會帶來公共組織責(zé)任缺失、部門之間協(xié)調(diào)性差導(dǎo)致的沖突等管理低效率問題，需要政府出臺頂層制度規(guī)范分工和協(xié)作的關(guān)系。理順各方權(quán)責(zé)，使具體操作更規(guī)范，才能全面加快績效管理的現(xiàn)代化水平。

（三）明確政府公共價值導(dǎo)向

我國社會主要矛盾已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，發(fā)展不平衡不充分成為滿足人民日益增長的美好生活需要的主要制約因素。在充分享受政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)均衡化方面，預(yù)算績效管理是提升公共服務(wù)水平，保障民生的重要舉措，將執(zhí)政為民的理念落地落實，是公共價值的重要體現(xiàn)。當(dāng)前的預(yù)算績效管理進入了全面實施階段，預(yù)算績效管理主體多元化參與已成態(tài)勢，社會組織和社會公眾成為重要力量，強化了公眾對公共財政資金使用的監(jiān)督，預(yù)算資金使用正變得更透明、公開。

三、目前行政事業(yè)單位部門預(yù)算管理存在的問題

（一）頂層制度設(shè)計滯后

立法是推動績效預(yù)算執(zhí)行的總抓手，只有有序建立完善的法律框架，依法開展績效預(yù)算活動，各項有關(guān)工作、制度安排才能有序地進行下去。例如，美國國會通過了《政府績效與結(jié)果法》將政府績效評估納入法治化軌道。以法律法規(guī)為依據(jù)，對績效預(yù)算實施及其效果等展開研究，大量探索信息在績效評估中的作用，哪些信息有助于提升績效，進而又從較高層次上反思績效評估，開始搜尋、塑造那些本身就意味著績效的信息，涉及績效的本質(zhì)。權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府會計改革和績效審計，不斷在支持著績效預(yù)算管理改革。

與國外先進經(jīng)驗相比，國內(nèi)尚缺少配套的制度供給，頂層制度設(shè)計相對滯后。國家對預(yù)算績效管理的法律法規(guī)設(shè)計不足，除了《中華人民共和國預(yù)算法》中提及“講求績效”和《中華人民共和國審計法》中“效益”詞語表述外，大都是以國務(wù)院、財政部等的部門規(guī)章和地方性行政文件來具體指導(dǎo)績效管理工作，主要有財政部416號文和2018年中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》等。這些規(guī)范性文件成為中央指導(dǎo)全國各級政府開展預(yù)算績效管理工作的政策依據(jù)。但是，在地方實踐中，仍然存在著政策制度供給與需求的矛盾，需要中央在制度設(shè)計上進行優(yōu)化完善，才能更好地保障地方開展預(yù)算相關(guān)工作。

（二）預(yù)算項目編制體系不完整

政府部門預(yù)算績效管理需要一整套完整的制度體系，組織實施、目標規(guī)劃、信息搜集等環(huán)節(jié)相互關(guān)聯(lián)，缺一不可。但當(dāng)前的預(yù)算制度難以把績效管理的全部內(nèi)容囊括進去。對于財政資金的覆蓋面偏窄，導(dǎo)致績效評價本身對單位的影響有限，難以對單位的整個預(yù)算管理工作產(chǎn)生全局性影響。

（三）績效評價指標體系不完善

制定行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理方案，首先要選擇績效評價指標，并作為最終的評價依據(jù)。然而，在實際選擇績效指標過程中，由于項目本身千差萬別，行業(yè)門類繁多，以致目前常見的績效指標往往只能夠評價對應(yīng)的部分項目，并不能夠滿足所有要求。且一般由中介機構(gòu)或中介機構(gòu)聯(lián)手單位進行設(shè)置，由于相關(guān)人員存在自身專業(yè)性欠缺或?qū)椖苛私獬潭炔蛔?、?jīng)驗欠缺等情況，常出現(xiàn)評價指標體系與實際需求不符的問題，部分指標的應(yīng)用難以準確、及時地反映出預(yù)算管理項目的實施情況，績效評價缺乏公正性與科學(xué)性，最終導(dǎo)致績效評價結(jié)果缺乏說服力。

（四）領(lǐng)導(dǎo)重視程度不足

單位主要負責(zé)人對預(yù)算管理工作的重視程度直接影響該單位預(yù)算管理的質(zhì)量。實踐中，領(lǐng)導(dǎo)往往沒有認識到預(yù)算管理與單位總體戰(zhàn)略目標的重要關(guān)系，對預(yù)算管理工作重視度不足，預(yù)算機構(gòu)人員配備常常不足或不專業(yè)，其他部門也會忽視預(yù)算管理工作，績效工作往往成為財務(wù)部門單打獨斗，績效管理變得被動應(yīng)付，單位的績效管理事業(yè)也就會受到?jīng)_擊。

（五）缺少專業(yè)人員

我國行政事業(yè)單位的績效管理工作是一項綜合、專業(yè)都極強的工作?？冃Э己巳藛T應(yīng)該熟悉大量管理知識與管理方法，掌握單位人員配置情況。然而，如今績效考核人員往往缺乏系統(tǒng)的專業(yè)知識培訓(xùn)，單位往往通過“傳幫帶”的方式培養(yǎng)新員工，這種情況使得績效管理的專業(yè)性大大下降，不利于行政事業(yè)單位的發(fā)展。

四、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的改善建議 

（一）關(guān)于加強頂層制度設(shè)計的設(shè)想

一項好的政策（制度），不僅能調(diào)動有關(guān)方面的積極性，而且能產(chǎn)生良好的社會效果。因此，預(yù)算績效管理工作要想扎實推進，取得實效，應(yīng)加大國家立法，提升法律法規(guī)支持力度。國家不僅要出臺頂層的法律法規(guī)，還應(yīng)包括一系列可行性強的操作指南和配套制度。筆者認為，可從以下方面制定和完善相關(guān)法律法規(guī)：

在中央層面上，由全國人民代表大會審議并頒布《政府預(yù)算績效法》，作為最高法律依據(jù)，統(tǒng)籌全國政府預(yù)算績效管理工作，推動中央政府和地方政府的相關(guān)制度規(guī)范建設(shè)。橫向上，政府預(yù)算績效各個評價主體的職能和分工要明確。預(yù)算部門、單位和項目自評為主，財政部門作為撥款部門對公共資金的使用績效進行指導(dǎo)和監(jiān)督，審計部門主要進行財務(wù)合規(guī)性審計兼顧績效審計，相關(guān)監(jiān)管部門輔助性績效監(jiān)督。第三方接受政府委托進行獨立績效評價，社會公眾通過網(wǎng)絡(luò)平臺等媒介參與績效評價。各個部門、單位、機構(gòu)和人員各司其職，內(nèi)部和外部評價相結(jié)合，形成統(tǒng)一的年度或?qū)ｍ椏冃гu價報告遞交各級人民代表大會及其常務(wù)委員會，對外公開透明，提高公眾滿意度和可信度。縱向上，根據(jù)《政府預(yù)算績效法》的立法原則，國務(wù)院出臺《政府預(yù)算績效實施條例》，賦予財政部和部門單位開展預(yù)算績效的權(quán)利和義務(wù)。財政部制定具體的《政府預(yù)算績效實施操作細則》，中央各部門、各單位結(jié)合自身業(yè)務(wù)和管理特點研究制定涉及本部門的制度辦法。其中，財政部應(yīng)成立專門的政府績效司，統(tǒng)籌指導(dǎo)相關(guān)工作。通過全國人大、政府和部門單位出臺系列法律法規(guī)文件，按照立法的原則，建立起多元評價主體的模式和具體實施機制，提高權(quán)威性和約束力，明確“誰來評，評什么，怎么評，結(jié)果如何應(yīng)用”等機制，從頂層設(shè)計到具體實施，規(guī)范地方政府及各個部門、單位、機構(gòu)和人員執(zhí)行預(yù)算績效管理內(nèi)容和流程，做到有法可依。

（二）進一步完善預(yù)算績效管理體系

建立完善預(yù)算績效管理體系時，需綜合統(tǒng)籌考慮行政事業(yè)單位的各部門與人員情況，科學(xué)合理設(shè)置專門的績效管理負責(zé)人員。同時，應(yīng)確保預(yù)算編制對象更精細、更科學(xué)、更全面，力爭預(yù)算做到廣泛覆蓋，科學(xué)制定，實現(xiàn)源頭管理。在預(yù)算實施過程中，應(yīng)構(gòu)建科學(xué)的預(yù)算績效評價制度以及監(jiān)督制度，建立有效的動態(tài)監(jiān)督和完善機制，強化過程控制。對績效目標執(zhí)行情況開展績效跟蹤監(jiān)控，并根據(jù)監(jiān)控目標實現(xiàn)程度及時調(diào)整，保證績效管理正常運行，提高資金的使用效率。

（三）構(gòu)建多層次績效評價預(yù)算績效管理標準

由于行政事業(yè)單位的組織類型、工作方式、資金來源等存在差異，在統(tǒng)一共性宏觀指標基礎(chǔ)上，在制定標準時需聘請相關(guān)專業(yè)人員和引入第三方機構(gòu)參與績效評價，并詳細介紹項目情況，由單位和第三方共同設(shè)置科學(xué)績效評價標準。評估工作是最重要的預(yù)算績效管理效果的檢驗方法，可構(gòu)建一個由績效目標組成的，財政部門評價、部門單位自評和第三方評價的預(yù)算績效評價體系?？冃гu價過程中，應(yīng)包括申報、評審、使用以及評價等環(huán)節(jié)，針對資金的落實、執(zhí)行情況、控制制度以及產(chǎn)生的社會效益予以綜合評價，進一步完善行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理體系，為以后的預(yù)算績效管理工作提供指導(dǎo)思路，多措并舉，及時糾正預(yù)算績效偏差，切實維護預(yù)算績效評價的有效性與嚴肅性，促進績效目標的實現(xiàn)。具體的績效評價應(yīng)促進部門支出管理績效評價。以部門為單位，對其改革創(chuàng)新、結(jié)果應(yīng)用、績效評價、績效監(jiān)控、績效目標以及基礎(chǔ)工作予以評價，逐步擴展預(yù)算部門下屬單位以及財政部門下屬單位的評價試點，更好的履行績效評價職責(zé)。

（四）充分利用預(yù)算績效評價結(jié)果

領(lǐng)導(dǎo)要重視，對于資金使用效率理想的單位，可獎勵，并加大支持力度，對于因管理不善、決策失誤導(dǎo)致的預(yù)算績效目標未達成及評價結(jié)果較差的，應(yīng)懲罰，并責(zé)令整改。與此同時，可以將績效評價結(jié)果作為重要的績效管理問責(zé)參考依據(jù)，以便于資金能夠得到更加合理的運用，公示績效評價結(jié)果，可提升財政資金使用的透明度，促進預(yù)算績效評價結(jié)果與財政預(yù)算管理有機結(jié)合，提高財政資金使用效益。此外也有利于加強各部門對該項工作重視程度，加強相互溝通配合，形成多部門齊抓共管的良好局面。

（五）重視專業(yè)人員招募與培養(yǎng)

單位要重視預(yù)算管理和績效評價相關(guān)人員專業(yè)知識培訓(xùn)，目前“傳幫帶”培養(yǎng)模式很難培養(yǎng)出專業(yè)人員，更多是經(jīng)驗管理。必要時應(yīng)加大專業(yè)人員招聘，強化專業(yè)培訓(xùn)，對相關(guān)人員落實責(zé)任明確考核，對無法勝任工作的進行調(diào)整，有效提升單位預(yù)算管理隊伍整體水平。（四川省錦江監(jiān)獄 楊蘅）