■ 案情回顧

2010年9月，內蒙古某公司與內蒙古某盟行政公署、交通運輸局簽訂了《公路BOT特許權協議》，后簽署《補充協議》，雙方約定，由該公司建設百余公里的高速路，該項目采用BOT模式（建設—運營—移交），通車后兩年通行費收入如無法償還銀行貸款本息，則由政府方回購、承擔金融債務。后由于政府政策的變化，實際車流量遠低于設計規(guī)劃量，導致項目合同目的無法實現，雙方發(fā)生糾紛，該公司在內蒙古某中級人民法院提起民事訴訟請求解除合同，案涉標的額逾二十億元。

■ 法院裁判

2023年8月，一審法院裁定認為，案涉公路B0T項目《特許權協議》《補充協議》屬行政合同性質，不屬于民事案件受理范圍，不符合《中華人民共和國民事訴訟法》第一百二十二條規(guī)定的起訴和受理范圍，裁定駁回原告內蒙古某公司的起訴。

公司不服一審裁定，向內蒙古高級人民法院提起上訴，二審法院經審理后認為，案涉《特許權協議》《補充協議》就項目的融資、建設、運營、移交以及協議的變更、終止和解除均作出明確約定，體現了雙方當事人平等、等價協商一致的合意，合同內容系平等民事主體之間權利義務的約定，屬民事合同。該公司以合同目的不能實現為由請求解除合同并對解除合同后果作出裁決向一審法院提起訴訟，符合《中華人民共和國民事訴訟法》第一百二十二條規(guī)定的起訴與受理條件。一審法院以案涉協議屬行政合同性質不屬于人民法院受案范圍為由，駁回公司起訴，屬適用法律不當，應予糾正?；诖?，內蒙古高級人民法院撤銷一審裁定，發(fā)回一審法院重新審理。

■ 法條解讀

2023年11月3日，國務院辦公廳轉發(fā)國家發(fā)展改革委、財政部《關于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（國辦函〔2023〕115號，以下稱“115號文”），該意見指出，對因特許經營協議引發(fā)的各類爭議，鼓勵通過友好協商解決，必要時可根據爭議性質，依法依規(guī)申請仲裁、申請行政復議或提起行政、民事訴訟，妥善處理解決。根據此意見精神，PPP爭端解決不能一刀切，必須根據爭議性質來決定爭議解決的具體形式，或民事途徑或行政途徑。

PPP項目中，政府與社會資本方應是平等的主體，應當按照民事途徑解決爭議，賦予權利人選擇民事訴訟或者商事仲裁的方式來解決爭議，可以為PPP項目社會資本方選擇最佳和最有效的爭議解決方案。

■ 律師短評

PPP模式即Public-Private Partnership（政府和社會資本合作）模式的縮寫，是一種政府和社會資本合作的項目運作模式。在PPP模式下，政府與私人組織合作，共同建設城市基礎設施項目或提供公共物品和服務。這種合作通常基于特許權協議，雙方形成伙伴式的關系，并通過簽署合同明確各自的權利和義務，以確保合作的順利完成。PPP模式旨在通過各參與方的合作，達到比單獨行動更有利的結果，其基本理念是實現“雙贏”或“多贏”。

目前，我國不存在國家層面的PPP統(tǒng)一立法，有關PPP項目的規(guī)范文件停留在行政法規(guī)、部門規(guī)章層面，規(guī)范文件層級低，為了規(guī)范PPP行業(yè)發(fā)展，確保PPP項目各方利益的實現，建議制定統(tǒng)一的《中華人民共和國政府和社會資本合作法》作為政府與民間資本二者的平衡器。結合國外立法情況和我國PPP總體發(fā)展趨勢，建立“專門立法為主、單項立法為輔”的法律法規(guī)體系是大勢所趨、民心所向。

另外，115號文提出，聚焦使用者付費項目，優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與PPP項目，全部采取特許經營模式，鼓勵符合條件的國有企業(yè)通過特許經營模式規(guī)范參與盤活存量資產，形成投資良性循環(huán)，為社會資本退出提供了一定程度上的可能性。

（作者簡介：李學輝，北京市安理律師事務所黨委副書記、管委會委員，兼任海峽兩岸法學交流促進會副會長、中國法學會律師法學研究會副會長。）

（2024年3月7日《法制文萃報》）