今年的中央一號文件提出：“完善社會資本投資農業(yè)農村指引，加強資本下鄉(xiāng)引入、使用、退出的全過程監(jiān)管。健全社會資本通過流轉取得土地經營權的資格審查、項目審核和風險防范制度，切實保障農民利益。”隨著農業(yè)強國建設的不斷推進，農業(yè)農村將吸引越來越多的社會資本。作為全面推進鄉(xiāng)村振興的重要支撐力量，社會資本在推動農業(yè)強國建設的同時，也為農業(yè)農村發(fā)展帶來了一些風險。引導社會資本有序投入鄉(xiāng)村，使其“惠農”而不“傷農”，關乎鄉(xiāng)村振興，關乎農業(yè)強國建設全局。

資本下鄉(xiāng)規(guī)模不斷擴大、形式不斷創(chuàng)新

鄉(xiāng)村產業(yè)投資大、見效慢。因此，推動鄉(xiāng)村產業(yè)振興，不僅要靠“內力”，還要靠“外力”。社會資本下鄉(xiāng)，能將城鎮(zhèn)的資金、技術等資本與農村的土地、勞動力等資源有效銜接，使農村的各項生產要素成為真正的生產力，是促進鄉(xiāng)村振興的有效途徑。近些年來，資本下鄉(xiāng)在推動農業(yè)農村現(xiàn)代化發(fā)展、增加農民收入、改善村容村貌等方面發(fā)揮了重要作用，資本下鄉(xiāng)呈現(xiàn)出一些新的特點和趨勢。

一是社會資本投入農業(yè)農村的規(guī)模不斷增大、領域不斷拓展。近年來，我國社會資本投入農業(yè)農村領域的數量不斷增加，規(guī)模不斷擴大。數據顯示，從2012年到2022年，我國涉農貸款余額從17.6萬億元增加到49.25萬億元，增長迅猛。山東是農業(yè)大省，社會資本投入農業(yè)農村的數量也非常大，截至2022年末，山東省涉農貸款余額達到3.66萬億元，增量創(chuàng)歷史新高。隨著農村一二三產業(yè)融合發(fā)展和新型基礎設施建設需求的增加，社會資本投入農業(yè)農村的領域也不斷拓展，由種養(yǎng)業(yè)向加工流通、農業(yè)社會化服務等方面延伸，進而向農村資產盤活、生態(tài)修復、基礎設施建設等領域拓展。

二是政府和社會資本在農業(yè)農村領域的合作形式不斷創(chuàng)新。政府和社會資本在農業(yè)領域的合作不斷出現(xiàn)多種多樣的創(chuàng)新形式。其中PPP模式、鄉(xiāng)村振興類專項債券和鄉(xiāng)村振興基金模式等創(chuàng)新形式所涉及的資金投入規(guī)模不斷擴大。在國家政策指導下，各地方積極探索鄉(xiāng)村振興類專項債和鄉(xiāng)村振興基金模式，形成了一系列成功經驗。例如，新泰市為吸引社會資本投資農業(yè)，采取“政府＋社會資本”模式，政府出資設立了1億元的鄉(xiāng)村振興產業(yè)引導基金，組建了新泰市富美鄉(xiāng)村振興發(fā)展集團，形成了財政出資、銀行融資、企業(yè)投資聯(lián)合的方式，集中資金打造了石萊鎮(zhèn)“泰茶良心谷”、羊流鎮(zhèn)“泰山百合園”等一批鄉(xiāng)村振興重點項目，有力地帶動了當地鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展，促進了農業(yè)產業(yè)化經營和轉型升級。

三是社會資本參與農村發(fā)展的組織模式和利益分享機制逐步多樣化。在社會資本參與農業(yè)農村發(fā)展過程中，新型農業(yè)經營主體、村集體、農戶等多元主體形成了多種多樣的組織模式和利益分享機制。合作方式包括流轉、訂單合同、股份合作和資產收益等，形成了“龍頭企業(yè)＋合作社＋農民”“企業(yè)＋公司＋農戶”“黨支部＋合作社＋企業(yè)＋農戶”等多種組織模式。相應的利益分享機制也形成了多種多樣的方式，包括“土地流轉＋優(yōu)先雇用＋社會保障”“農民入股＋保底收益＋按股分紅”等。

機遇與風險并存，亟待監(jiān)督和規(guī)范

調查發(fā)現(xiàn)，社會資本下鄉(xiāng)為農業(yè)農村發(fā)展帶來的風險突出表現(xiàn)在三個方面：一是有的資本下鄉(xiāng)后由于經營不善等原因導致“毀約棄耕”“跑路”“爛尾”等現(xiàn)象，農民利益受損；二是有的企業(yè)與村集體、農戶之間發(fā)生土地流轉糾紛，增加了農村社會的不穩(wěn)定因素；三是有部分地區(qū)的資本下鄉(xiāng)導致“非糧化”“非農化”現(xiàn)象發(fā)生，糧食安全受威脅。

造成上述風險的原因主要有以下三點：

一是農業(yè)項目周期長、風險大，受經濟周期的影響較大。農業(yè)是天然的弱質產業(yè)，農業(yè)項目投資收益周期長，投入是持續(xù)的，除了土地流轉費用，化肥、人工以及農業(yè)設施每年都要追加投入。農業(yè)生產面臨諸多不確定性，抗風險能力弱，疫病疫情、自然災害、經濟周期等多重因素都會導致社會資本經營出現(xiàn)波動，產生風險。例如，豬周期的每次下跌都會淘汰不少養(yǎng)殖企業(yè)和養(yǎng)殖戶。

二是社會資本主體的動機、經營能力等存在不確定性。近些年來，農業(yè)的補貼力度大，一定程度上吸引了部分資本進入農業(yè)，但是一部分農業(yè)企業(yè)不能很好地把握農業(yè)農村經濟的特點和轉運規(guī)律，也沒有清晰的盈利模式和良好的經營方式，甚至個別企業(yè)下鄉(xiāng)是為了套取補貼資金、挖沙挖礦等，很容易造成項目“爛尾”“跑路”，侵害農民權益。

三是對社會資本的運行過程有待加強監(jiān)督，相關制度有待完善。當前，社會資本進入、退出農業(yè)農村領域的相關政策與措施還不完善，存在審批把關不嚴、土地流轉及企業(yè)退出“無序化”等現(xiàn)象。另外，資本進入鄉(xiāng)村利用土地等資源時，尋找場地及與農民談判等的交易費用偏高，這也需要政府完善相關方面的機制。

引導社會資本有序下鄉(xiāng)，使其“惠農”而不“傷農”

從長期來看，社會資本投入農業(yè)農村領域的趨勢還會持續(xù)。政府既要鼓勵引導資本的投資行為，保障其合法權益，發(fā)揮其積極作用；又需要完善體制機制，限制其消極負面作用，使資本下鄉(xiāng)“惠農”而不“傷農”。具體要做好以下四點：

一是明確社會資本投資農業(yè)農村領域的鼓勵范圍和禁止范圍。2020—2022年農業(yè)農村部每年印發(fā)的《社會資本投資農業(yè)農村指引》明確提出了鼓勵投資的重點產業(yè)和領域，并鼓勵創(chuàng)新投融資模式。如《社會資本投資農業(yè)農村指引（2022年）》提出了指引社會資本投入農業(yè)農村建設的12項重點產業(yè)和領域，包括現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)、現(xiàn)代種業(yè)、農產品加工流通業(yè)、生態(tài)循環(huán)農業(yè)等，為社會資本下鄉(xiāng)指明了方向、重點。今后，還需要完善投資指引，在明確鼓勵領域的同時，可以明確資本進入農業(yè)農村的“負面清單”項目，劃定資本不能踏過的“紅線”。各省可以在國家發(fā)布的《指引》基礎上，結合本省實際確定資本下鄉(xiāng)的鼓勵領域和禁止領域，為社會資本投資農業(yè)農村提供指導。

二是社會資本投資農業(yè)農村領域，必須要科學論證、精選項目。支持資本下鄉(xiāng)是好事，但是不能盲目下鄉(xiāng)，必須建立在了解農業(yè)、熱愛農村的基礎之上，既不能憑一腔熱血盲目投資，更不能以套取國家補貼為目的。一方面，投資者一定要反復考量，了解中央和當地政府發(fā)布的《社會資本投資農業(yè)農村指引》，把握農業(yè)農村經濟運轉規(guī)律和相關政策，結合當地實際情況，量力而行，精準選取項目。另一方面，項目落地政府或部門，要與當地村組干部、群眾一起研究項目實施的可行性，為投資者提供真實準確的信息。投資方和項目建設的需求相匹配，并且能夠形成利益共同體，項目才能達成協(xié)議，組織實施。

三是加強資本下鄉(xiāng)引入、使用、退出的全過程監(jiān)管。面對資本下鄉(xiāng)，相關主管部門應保持客觀、公正、理性，嚴格審查各類產業(yè)發(fā)展規(guī)劃或計劃，甄別企業(yè)的經營資質是否具備應有的農業(yè)經營能力、資金實力、技術力量等。項目確定并開始實施以后，當地政府和相關部門要對項目的實施過程實行定期監(jiān)督、檢查和幫助指導；對社會資本進入農業(yè)的直接生產領域，特別是大規(guī)模流轉土地的，更有必要做好全過程監(jiān)管。社會資本退出農業(yè)農村時，不能隨心所欲，想退就退，一定要履行規(guī)范的退出程序。同時，在對社會資本監(jiān)管的過程中，也要防止政府的過度干預對企業(yè)經營造成負擔和干擾。

四是加快健全社會資本下鄉(xiāng)的用地、人才和融資的保障機制。資本下鄉(xiāng)需要加強統(tǒng)籌謀劃和全域設計，促進下鄉(xiāng)政策的系統(tǒng)性和穩(wěn)定性。在資本下鄉(xiāng)“用地”方面，要推動地權制度的改革，積極落實各類保障鄉(xiāng)村產業(yè)建設用地的指標政策，搭建和完善各類土地流轉交易平臺，逐步滿足社會資本從承包地向設施農業(yè)用地、建設用地等拓展的用地需求。在資本下鄉(xiāng)“用人”方面，通過外部引進與內部培育相結合，完善鄉(xiāng)村人才培養(yǎng)機制。推動落實《關于加快推進鄉(xiāng)村人才振興的意見》，培養(yǎng)高素質農業(yè)生產經營人才、鄉(xiāng)村公共服務人才等各類人才。營造良好環(huán)境，提高農村生活的舒適性和便利化水平并建立相應的激勵機制，吸引城鄉(xiāng)人才留在農村。在資本下鄉(xiāng)“用錢”方面，進一步完善金融支持鄉(xiāng)村振興的政策體系，提高政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。建立健全政府性融資擔保和風險分擔機制，發(fā)揮農業(yè)信貸擔保體系、農業(yè)保險等多元金融工具的作用，彌補農業(yè)收益低、風險高等短板，促進金融資源回流農村。

（作者 劉愛梅 山東社會科學院農村發(fā)展研究所研究員、山東省農業(yè)農村現(xiàn)代化與鄉(xiāng)村治理研究基地研究員）

（2023年3月21日《大眾日報》）