今年的中央一號(hào)文件提出：“完善社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引，加強(qiáng)資本下鄉(xiāng)引入、使用、退出的全過(guò)程監(jiān)管。健全社會(huì)資本通過(guò)流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的資格審查、項(xiàng)目審核和風(fēng)險(xiǎn)防范制度，切實(shí)保障農(nóng)民利益?！彪S著農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)的不斷推進(jìn)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村將吸引越來(lái)越多的社會(huì)資本。作為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要支撐力量，社會(huì)資本在推動(dòng)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)的同時(shí)，也為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展帶來(lái)了一些風(fēng)險(xiǎn)。引導(dǎo)社會(huì)資本有序投入鄉(xiāng)村，使其“惠農(nóng)”而不“傷農(nóng)”，關(guān)乎鄉(xiāng)村振興，關(guān)乎農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)全局。

資本下鄉(xiāng)規(guī)模不斷擴(kuò)大、形式不斷創(chuàng)新

鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)投資大、見(jiàn)效慢。因此，推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，不僅要靠“內(nèi)力”，還要靠“外力”。社會(huì)資本下鄉(xiāng)，能將城鎮(zhèn)的資金、技術(shù)等資本與農(nóng)村的土地、勞動(dòng)力等資源有效銜接，使農(nóng)村的各項(xiàng)生產(chǎn)要素成為真正的生產(chǎn)力，是促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的有效途徑。近些年來(lái)，資本下鄉(xiāng)在推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展、增加農(nóng)民收入、改善村容村貌等方面發(fā)揮了重要作用，資本下鄉(xiāng)呈現(xiàn)出一些新的特點(diǎn)和趨勢(shì)。

一是社會(huì)資本投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村的規(guī)模不斷增大、領(lǐng)域不斷拓展。近年來(lái)，我國(guó)社會(huì)資本投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的數(shù)量不斷增加，規(guī)模不斷擴(kuò)大。數(shù)據(jù)顯示，從2012年到2022年，我國(guó)涉農(nóng)貸款余額從17.6萬(wàn)億元增加到49.25萬(wàn)億元，增長(zhǎng)迅猛。山東是農(nóng)業(yè)大省，社會(huì)資本投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村的數(shù)量也非常大，截至2022年末，山東省涉農(nóng)貸款余額達(dá)到3.66萬(wàn)億元，增量創(chuàng)歷史新高。隨著農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求的增加，社會(huì)資本投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村的領(lǐng)域也不斷拓展，由種養(yǎng)業(yè)向加工流通、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)等方面延伸，進(jìn)而向農(nóng)村資產(chǎn)盤(pán)活、生態(tài)修復(fù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域拓展。

二是政府和社會(huì)資本在農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的合作形式不斷創(chuàng)新。政府和社會(huì)資本在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的合作不斷出現(xiàn)多種多樣的創(chuàng)新形式。其中PPP模式、鄉(xiāng)村振興類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)債券和鄉(xiāng)村振興基金模式等創(chuàng)新形式所涉及的資金投入規(guī)模不斷擴(kuò)大。在國(guó)家政策指導(dǎo)下，各地方積極探索鄉(xiāng)村振興類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)債和鄉(xiāng)村振興基金模式，形成了一系列成功經(jīng)驗(yàn)。例如，新泰市為吸引社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)，采取“政府＋社會(huì)資本”模式，政府出資設(shè)立了1億元的鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，組建了新泰市富美鄉(xiāng)村振興發(fā)展集團(tuán)，形成了財(cái)政出資、銀行融資、企業(yè)投資聯(lián)合的方式，集中資金打造了石萊鎮(zhèn)“泰茶良心谷”、羊流鎮(zhèn)“泰山百合園”等一批鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)項(xiàng)目，有力地帶動(dòng)了當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)和轉(zhuǎn)型升級(jí)。

三是社會(huì)資本參與農(nóng)村發(fā)展的組織模式和利益分享機(jī)制逐步多樣化。在社會(huì)資本參與農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展過(guò)程中，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、村集體、農(nóng)戶(hù)等多元主體形成了多種多樣的組織模式和利益分享機(jī)制。合作方式包括流轉(zhuǎn)、訂單合同、股份合作和資產(chǎn)收益等，形成了“龍頭企業(yè)＋合作社＋農(nóng)民”“企業(yè)＋公司＋農(nóng)戶(hù)”“黨支部＋合作社＋企業(yè)＋農(nóng)戶(hù)”等多種組織模式。相應(yīng)的利益分享機(jī)制也形成了多種多樣的方式，包括“土地流轉(zhuǎn)＋優(yōu)先雇用＋社會(huì)保障”“農(nóng)民入股＋保底收益＋按股分紅”等。

機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)并存，亟待監(jiān)督和規(guī)范

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，社會(huì)資本下鄉(xiāng)為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)突出表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是有的資本下鄉(xiāng)后由于經(jīng)營(yíng)不善等原因?qū)е隆皻Ъs棄耕”“跑路”“爛尾”等現(xiàn)象，農(nóng)民利益受損；二是有的企業(yè)與村集體、農(nóng)戶(hù)之間發(fā)生土地流轉(zhuǎn)糾紛，增加了農(nóng)村社會(huì)的不穩(wěn)定因素；三是有部分地區(qū)的資本下鄉(xiāng)導(dǎo)致“非糧化”“非農(nóng)化”現(xiàn)象發(fā)生，糧食安全受威脅。

造成上述風(fēng)險(xiǎn)的原因主要有以下三點(diǎn)：

一是農(nóng)業(yè)項(xiàng)目周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大，受經(jīng)濟(jì)周期的影響較大。農(nóng)業(yè)是天然的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目投資收益周期長(zhǎng)，投入是持續(xù)的，除了土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用，化肥、人工以及農(nóng)業(yè)設(shè)施每年都要追加投入。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨諸多不確定性，抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱，疫病疫情、自然災(zāi)害、經(jīng)濟(jì)周期等多重因素都會(huì)導(dǎo)致社會(huì)資本經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)波動(dòng)，產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)。例如，豬周期的每次下跌都會(huì)淘汰不少養(yǎng)殖企業(yè)和養(yǎng)殖戶(hù)。

二是社會(huì)資本主體的動(dòng)機(jī)、經(jīng)營(yíng)能力等存在不確定性。近些年來(lái)，農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼力度大，一定程度上吸引了部分資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)，但是一部分農(nóng)業(yè)企業(yè)不能很好地把握農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)和轉(zhuǎn)運(yùn)規(guī)律，也沒(méi)有清晰的盈利模式和良好的經(jīng)營(yíng)方式，甚至個(gè)別企業(yè)下鄉(xiāng)是為了套取補(bǔ)貼資金、挖沙挖礦等，很容易造成項(xiàng)目“爛尾”“跑路”，侵害農(nóng)民權(quán)益。

三是對(duì)社會(huì)資本的運(yùn)行過(guò)程有待加強(qiáng)監(jiān)督，相關(guān)制度有待完善。當(dāng)前，社會(huì)資本進(jìn)入、退出農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的相關(guān)政策與措施還不完善，存在審批把關(guān)不嚴(yán)、土地流轉(zhuǎn)及企業(yè)退出“無(wú)序化”等現(xiàn)象。另外，資本進(jìn)入鄉(xiāng)村利用土地等資源時(shí)，尋找場(chǎng)地及與農(nóng)民談判等的交易費(fèi)用偏高，這也需要政府完善相關(guān)方面的機(jī)制。

引導(dǎo)社會(huì)資本有序下鄉(xiāng)，使其“惠農(nóng)”而不“傷農(nóng)”

從長(zhǎng)期來(lái)看，社會(huì)資本投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的趨勢(shì)還會(huì)持續(xù)。政府既要鼓勵(lì)引導(dǎo)資本的投資行為，保障其合法權(quán)益，發(fā)揮其積極作用；又需要完善體制機(jī)制，限制其消極負(fù)面作用，使資本下鄉(xiāng)“惠農(nóng)”而不“傷農(nóng)”。具體要做好以下四點(diǎn)：

一是明確社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的鼓勵(lì)范圍和禁止范圍。2020—2022年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部每年印發(fā)的《社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引》明確提出了鼓勵(lì)投資的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域，并鼓勵(lì)創(chuàng)新投融資模式。如《社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引（2022年）》提出了指引社會(huì)資本投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)的12項(xiàng)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域，包括現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)、現(xiàn)代種業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工流通業(yè)、生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)等，為社會(huì)資本下鄉(xiāng)指明了方向、重點(diǎn)。今后，還需要完善投資指引，在明確鼓勵(lì)領(lǐng)域的同時(shí)，可以明確資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村的“負(fù)面清單”項(xiàng)目，劃定資本不能踏過(guò)的“紅線(xiàn)”。各省可以在國(guó)家發(fā)布的《指引》基礎(chǔ)上，結(jié)合本省實(shí)際確定資本下鄉(xiāng)的鼓勵(lì)領(lǐng)域和禁止領(lǐng)域，為社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村提供指導(dǎo)。

二是社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域，必須要科學(xué)論證、精選項(xiàng)目。支持資本下鄉(xiāng)是好事，但是不能盲目下鄉(xiāng)，必須建立在了解農(nóng)業(yè)、熱愛(ài)農(nóng)村的基礎(chǔ)之上，既不能憑一腔熱血盲目投資，更不能以套取國(guó)家補(bǔ)貼為目的。一方面，投資者一定要反復(fù)考量，了解中央和當(dāng)?shù)卣l(fā)布的《社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引》，把握農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)律和相關(guān)政策，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，量力而行，精準(zhǔn)選取項(xiàng)目。另一方面，項(xiàng)目落地政府或部門(mén)，要與當(dāng)?shù)卮褰M干部、群眾一起研究項(xiàng)目實(shí)施的可行性，為投資者提供真實(shí)準(zhǔn)確的信息。投資方和項(xiàng)目建設(shè)的需求相匹配，并且能夠形成利益共同體，項(xiàng)目才能達(dá)成協(xié)議，組織實(shí)施。

三是加強(qiáng)資本下鄉(xiāng)引入、使用、退出的全過(guò)程監(jiān)管。面對(duì)資本下鄉(xiāng)，相關(guān)主管部門(mén)應(yīng)保持客觀(guān)、公正、理性，嚴(yán)格審查各類(lèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃或計(jì)劃，甄別企業(yè)的經(jīng)營(yíng)資質(zhì)是否具備應(yīng)有的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力、資金實(shí)力、技術(shù)力量等。項(xiàng)目確定并開(kāi)始實(shí)施以后，當(dāng)?shù)卣拖嚓P(guān)部門(mén)要對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程實(shí)行定期監(jiān)督、檢查和幫助指導(dǎo)；對(duì)社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)的直接生產(chǎn)領(lǐng)域，特別是大規(guī)模流轉(zhuǎn)土地的，更有必要做好全過(guò)程監(jiān)管。社會(huì)資本退出農(nóng)業(yè)農(nóng)村時(shí)，不能隨心所欲，想退就退，一定要履行規(guī)范的退出程序。同時(shí)，在對(duì)社會(huì)資本監(jiān)管的過(guò)程中，也要防止政府的過(guò)度干預(yù)對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)造成負(fù)擔(dān)和干擾。

四是加快健全社會(huì)資本下鄉(xiāng)的用地、人才和融資的保障機(jī)制。資本下鄉(xiāng)需要加強(qiáng)統(tǒng)籌謀劃和全域設(shè)計(jì)，促進(jìn)下鄉(xiāng)政策的系統(tǒng)性和穩(wěn)定性。在資本下鄉(xiāng)“用地”方面，要推動(dòng)地權(quán)制度的改革，積極落實(shí)各類(lèi)保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地的指標(biāo)政策，搭建和完善各類(lèi)土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，逐步滿(mǎn)足社會(huì)資本從承包地向設(shè)施農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地等拓展的用地需求。在資本下鄉(xiāng)“用人”方面，通過(guò)外部引進(jìn)與內(nèi)部培育相結(jié)合，完善鄉(xiāng)村人才培養(yǎng)機(jī)制。推動(dòng)落實(shí)《關(guān)于加快推進(jìn)鄉(xiāng)村人才振興的意見(jiàn)》，培養(yǎng)高素質(zhì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人才、鄉(xiāng)村公共服務(wù)人才等各類(lèi)人才。營(yíng)造良好環(huán)境，提高農(nóng)村生活的舒適性和便利化水平并建立相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，吸引城鄉(xiāng)人才留在農(nóng)村。在資本下鄉(xiāng)“用錢(qián)”方面，進(jìn)一步完善金融支持鄉(xiāng)村振興的政策體系，提高政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。建立健全政府性融資擔(dān)保和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，發(fā)揮農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等多元金融工具的作用，彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)收益低、風(fēng)險(xiǎn)高等短板，促進(jìn)金融資源回流農(nóng)村。

（作者 劉愛(ài)梅 山東社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員、山東省農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化與鄉(xiāng)村治理研究基地研究員）

（2023年3月21日《大眾日?qǐng)?bào)》）