作者：杜國平 趙舒杰 翟聳君

實現(xiàn)國有資產保值增值，防止國有資產流失是國有資產監(jiān)督管理的重要目標，責任追究制度是落實這一目標的監(jiān)督保障機制。

2015年12月，國務院國資委印發(fā)《關于全面推進法治央企建設的意見》，明確要求央企“加快提升合規(guī)管理能力，相關部門共同參與、齊抓共管的合規(guī)管理工作體系，研究制定統(tǒng)一有效、全面覆蓋、內容明確的合規(guī)制度準則，加強合規(guī)教育培訓，努力形成全員合規(guī)的良性機制”。

2018年11月，國務院國資委印發(fā)《中央企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》,對國資委履行出資人職責的中央企業(yè)全面加強合規(guī)管理、提高依法合規(guī)經營管理水平提出了要求和指導。

2022年10月，國務院國資委印發(fā)《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》，通過規(guī)章制度對中央企業(yè)進一步深化合規(guī)管理提出更為明確的要求。

《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》等合規(guī)管理的規(guī)章制度，是中央企業(yè)合規(guī)體系建設、運營、評價的基礎，屬于中央企業(yè)合規(guī)建設的正面清單，而《中央企業(yè)違規(guī)經營投資責任追究實施辦法（試行）》（國資委令第37號，以下簡稱37號令）則作為中央企業(yè)合規(guī)經營管理的負面清單。

一、國有資產合規(guī)經營的合規(guī)義務體系框架

企業(yè)國有資產監(jiān)督管理，從管資產到管資本的理念實踐中，以2009年5月起實施的《中華人民共和國企業(yè)國有資產法》為基本框架。企業(yè)國有資產法第八條規(guī)定了“建立健全國有資產保值增值考核和責任追究制度，落實國有資產保值增值責任”。

2017年，國務院辦公廳轉發(fā)《國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案》，明確要求國務院國資委準確定位，調整優(yōu)化國資監(jiān)管職能等，力圖從國資監(jiān)管層面再做突破，增強國企活力。

2019年，國資委印發(fā)《國務院國資委關于以管資本為主加快國有資產監(jiān)管職能轉變的實施意見》，目的是加快實現(xiàn)從管企業(yè)向管資本轉變，不斷提升國資監(jiān)管的能力和水平。

（一）中央企業(yè)投資管理制度方面

國務院國資委于2017年發(fā)布了《中央企業(yè)投資監(jiān)督管理辦法》（國資委令第34號，以下簡稱34號令）和《中央企業(yè)境外投資監(jiān)督管理辦法》（國資委令第35號，以下簡稱35號令）。

34號令、35號令的頒布旨在促進企業(yè)依法履行出資人職責，建立以管資本為主的國有資產監(jiān)管體制，推動中央企業(yè)規(guī)范投資管理，優(yōu)化國有資本布局和結構，更好地落實國有資本保值增值責任，34號令第六條明確規(guī)定，中央企業(yè)是投資項目的決策主體、執(zhí)行主體和責任主體，應當建立投資管理體系，健全投資管理制度，優(yōu)化投資管理信息系統(tǒng)，科學編制投資計劃，制定投資項目負面清單，切實加強項目管理，提高投資風險防控能力，履行投資信息報送義務和配合監(jiān)督檢查義務。

（二）中央企業(yè)國有資產評估方面

目前中央企業(yè)國有資產評估的主要依據(jù)是2005年9月1日起實施的《企業(yè)國有資產評估管理暫行辦法》（國資委令第12號，以下簡稱12號令）。此外，國務院于1991年發(fā)布了《國有資產評估管理辦法》，該辦法于2020年實施修訂，目前也是資產評估的重要依據(jù)。企業(yè)國有資產評估以上述兩個辦法作為合規(guī)義務體系的主線。此外，國資委產權局印發(fā)的《關于企業(yè)國有資產評估報告審核工作有關事項的通知》對國有資產評估報告?zhèn)浒浮⒑藴适马椷M行了相關要求。《企業(yè)國有資產交易監(jiān)督管理辦法》（國資委令第32號，以下簡稱32號令）中也對資產評估做了相關要求。

另外，國資委也對中央企業(yè)資產評估中一些常見問題做了答復，比如國有參股公司是否適用12號令，國有參股企業(yè)增資是否需要進行資產評估及備案；國有參股的中外合資公司解散時是否需要進行國有資產評估等問題進行了說明。

（三）中央企業(yè)資金管理方面

在中央企業(yè)資金管理方面，國務院國資委于2011年、2012年發(fā)布了《關于進一步做好中央企業(yè)資金保障防范經營風險有關事項的緊急通知》和《關于加強中央企業(yè)資金管理有關事項的補充通知》，明確中央企業(yè)不得向集團以外的企業(yè)提供借款。目前這兩個規(guī)定已被國資委2022年發(fā)布的《關于推動中央企業(yè)加快司庫體系建設進一步加強資金管理的意見》所取代，該意見進一步明確要求推進中央企業(yè)數(shù)字化轉型和高質量發(fā)展，提升中央企業(yè)資金管理精益化、集約化和智能化水平，增強企業(yè)抗風險能力。

（四）國有資產重大風險報告事項方面

2020年4月，國資委發(fā)布《關于加強重大經營風險事件報告工作有關事項的通知》，就企業(yè)加強重大經營風險事件報告工作的有關事項做出明確通知。

2021年12月，國資委印發(fā)《中央企業(yè)重大經營風險事件報告工作規(guī)則》，目的在于規(guī)范中央企業(yè)重大經營風險事件報告工作，建立健全重大經營風險管控機制，及時采取應對措施，有效防范和化解重大經營風險。

（五）“三重一大”方面制度

2010年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于進一步推進國有企業(yè)貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》，意見明確，凡屬重大決策、重要人事任免、重大項目安排和大額度資金運作（簡稱“三重一大”）事項必須由領導班子集體作出決定的要求。

隨后，國資委黨委印發(fā)《國資委黨委關于貫徹落實<關于進一步推進國有企業(yè)貫徹落實“三重一大”決策制度的意見>》的通知，明確要求“三重一大”事項必須由領導班子集體作出決定的要求。

上述主要規(guī)則架構構成了中央企業(yè)合規(guī)經營、投資、國有資產監(jiān)督管理的主要框架體系。

二、中央企業(yè)違規(guī)責任追究合規(guī)義務框架體系

為加強企業(yè)國有資產保護，完善中央企業(yè)資產管理責任制度，規(guī)范中央企業(yè)資產損失責任追究行為，國務院國資委在2008年印發(fā)了《中央企業(yè)資產損失責任追究暫行辦法》（國資委令第20號，以下簡稱20號令）；2016年國務院辦公廳印發(fā)了《國務院辦公廳關于建立國有企業(yè)違規(guī)經營投資責任追究制度的意見》（國辦發(fā)〔2016〕63號，以下簡稱63號文）；2018年，國務院國資委印發(fā)37號令，目的是加強和規(guī)范中央企業(yè)違規(guī)經營投資責任追究工作，進一步完善國有資產監(jiān)督管理制度，落實國有資產保值增值責任，有效防止國有資產流失。

國務院國資委辦公廳每年對于中央企業(yè)違規(guī)經營投資追究責任工作都印發(fā)相關通知。2023年4月，國資委印發(fā)關于做好2023年中央企業(yè)違規(guī)經營投資責任追究工作的通知，進一步健全違規(guī)經營投資責任追究工作體系和工作機制，強化責任追究“反向查、正向建”作用，切實維護國有資產安全，有效防范化解重大風險，為做強做優(yōu)做大國有資本和國有企業(yè)，加快建設世界一流企業(yè)提供堅強保障。

20號令、63號文及37號令構成了中央企業(yè)違規(guī)經營投資追究責任工作的主要制度體系。20號令雖已失效，但仍然適用中央企業(yè)發(fā)生違規(guī)經營投資的時期的追究責任依據(jù)，37號令為中央企業(yè)目前主要的違規(guī)經營投資追責依據(jù)，對國有企業(yè)責任追究范圍、損失認定、責任認定、追究處理、組織實施等作出了相關規(guī)定。

三、國資委37號令與《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》

37號令第三條規(guī)定：“本辦法所稱違規(guī)經營投資責任追究（以下簡稱責任追究）是指中央企業(yè)經營管理有關人員違反規(guī)定，未履行或未正確履行職責，在經營投資中造成國有資產損失或其他嚴重不良后果，經調查核實和責任認定，對相關責任人進行處理的工作。

前款所稱規(guī)定，包括國家法律法規(guī)、國有資產監(jiān)管規(guī)章制度和企業(yè)內部管理規(guī)定等。

前款所稱未履行職責，是指未在規(guī)定期限內或正當合理期限內行使職權、承擔責任，一般包括不作為、拒絕履行職責、拖延履行職責等；未正確履行職責，是指未按規(guī)定以及崗位職責要求，不適當或不完全行使職權、承擔責任，一般包括未按程序行使職權、超越職權、濫用職權等?！?/p>

其中，第一款規(guī)定，“本辦法所稱違規(guī)經營投資責任追究是指中央企業(yè)經營管理有關人員違反規(guī)定，未履行或未正確履行職責，在經營投資中造成國有資產損失或其他嚴重不良后果，經調查核實和責任認定，對相關責任人進行處理的工作?！?/p>

37號令中包含的“規(guī)定”，包括國家法律法規(guī)、國有資產監(jiān)管規(guī)章制度和企業(yè)內部管理規(guī)定等，涵蓋了中央企業(yè)經營管理過程中應當遵守的外部和內部的合規(guī)義務。

《中央合規(guī)管理辦法》（以下簡稱《辦法》）第二條規(guī)定，本辦法所稱合規(guī)，是指企業(yè)經營管理行為和員工履職行為符合國家法律法規(guī)、監(jiān)管規(guī)定、行業(yè)準則和國際條約、規(guī)則，以及公司章程、相關規(guī)章制度等要求。

《辦法》中的合規(guī)是指企業(yè)經營和員工履職行為需要符合相關規(guī)定，這個“規(guī)”，包含了國家法律法規(guī)、監(jiān)管規(guī)定、行業(yè)準則和國際條約、規(guī)則，以及公司章程、相關規(guī)章制度等要求，也包含了中央企業(yè)需要遵守的外部和內部合規(guī)義務。就“規(guī)”的含義方面，37號令和《中央合規(guī)管理辦法》的規(guī)定是一致的。

37號令規(guī)定的“未履行職責”是指未在規(guī)定期限內或正當合理期限內行使職權、承擔責任，包括不作為、拒絕履行職責、拖延履行職責等；“未正確履行職責”是指未按規(guī)定以及崗位職責要求，不適當或不完全行使職權、承擔責任，包括未按程序行使職權、超越職權、濫用職權等。37號令規(guī)定的責任追究對象是“中央企業(yè)經營管理有關人員”，盡管37號令中沒有對“中央企業(yè)經營管理有關人員”作明確的定義，但37號令第二十三條規(guī)定：“中央企業(yè)經營管理有關人員任職期間違反規(guī)定，未履行或未正確履行職責造成國有資產損失或其他嚴重不良后果的，應當追究其相應責任。違規(guī)經營投資責任根據(jù)工作職責劃分為直接責任、主管責任和領導責任?！?/p>

《辦法》所指的合規(guī)，是指企業(yè)經營行為和員工履職“行為”符合相關規(guī)定的要求；而37號令所稱“違規(guī)經營投資”是指中央企業(yè)經營管理有關人員違反規(guī)定，未履行或未正確履行職責的行為。《辦法》的合規(guī)要求企業(yè)經營行為和員工履職正向符合“規(guī)”的要求，而違反“規(guī)”，未履行或未正確履行職責則構成對37號令的違反。

37號令規(guī)定屬于央企合規(guī)的負面清單，是中央企業(yè)經營管理過程中應當克服并避免的情形。與之相對，企業(yè)要做到合規(guī)經營，除需了解正面清單，依法合法合規(guī)的程序性規(guī)范和實體性規(guī)范，對于國資委37號令規(guī)定的負面清單也需詳細了解，并在經營投資活動中加以防范。

四、國資委37號令的追責與中央企業(yè)合規(guī)建設

國資委37號令第七條至第十七條列舉了造成國有資產損失或其他嚴重不良后果的，應當追究相應責任，所列情形如下：

1.集團管控方面的責任追究情形；

2.風險管理方面的責任追究情形；

3.購銷管理方面的責任追究情形；

4.工程承包建設方面的責任追究情形：

5.資金管理方面的責任追究情形：

6.轉讓產權、上市公司股權、資產等方面的責任追究情形；

7.固定資產投資方面的責任追究情形；

8.投資并購方面的責任追究情形；

9.改組改制方面的責任追究情形；

10.境外經營投資方面的責任追究情形。

以下就“投資并購方面的責任追究情形”為例，說明追責與合規(guī)建設。對于投資并購違規(guī)情形，37號令列舉了如下情形：

1.未按規(guī)定開展盡職調查，或盡職調查未進行風險分析等，存在重大疏漏。

2.財務審計、資產評估或估值違反相關規(guī)定。

3.投資并購過程中授意、指使中介機構或有關單位出具虛假報告。

4.未按規(guī)定履行決策和審批程序，決策未充分考慮重大風險因素，未制定風險防范預案。

5.違反規(guī)定以各種形式為其他合資合作方提供墊資，或通過高溢價并購等手段向關聯(lián)方輸送利益。

6.投資合同、協(xié)議及標的企業(yè)公司章程等法律文件中存在有損國有權益的條款，致使對標的企業(yè)管理失控。

7.違反合同約定提前支付并購價款。

8.投資并購后未按有關工作方案開展整合，致使對標的企業(yè)管理失控。

9.投資參股后未行使相應股東權利，發(fā)生重大變化未及時采取止損措施。

10.違反規(guī)定開展列入負面清單的投資項目。

37號令對于投資經營違規(guī)方面的責任，主要體現(xiàn)在中央企業(yè)在投資并購時，是否履行了相應的投資并購的前期工作，比如可研、立項，開展盡職調查，履行相應的投資審批決策程序，如“三重一大”決策程序；投資部門、法律合規(guī)部門、監(jiān)督部門“三道防線”是否按照法律法規(guī)及企業(yè)制度開展工作；如專注某一行業(yè)的投資并購，是否依據(jù)業(yè)務特點和收購中的合規(guī)風險、建立了相應的針對重點領域、一般領域的合規(guī)風險清單。

投資并購項目就投資進程可以分為投資前的決策，投資決策，投后管理三個主要階段。投資前的決策，如上所述，是否未按規(guī)定履行決策和審批程序，決策未充分考慮重大風險因素，是否未制定風險防范預案。如以往投資收購項目中發(fā)現(xiàn)相關合規(guī)風險因素，是否列入到相應風險庫中。

中央企業(yè)是否按照34號令的規(guī)定制定本企業(yè)的投資管理辦法及其他相關制度（制度建設）；在投資收購決策中，是否按照相關的制度和程序執(zhí)行，投資決策及項目交割階段，是否采取有效的措施防范國有資產流失風險；投資完成階段，是否按投資決策方案向被投資企業(yè)派出相應的人員，在被投資企業(yè)建立黨組織、建立符合公司法和國資委相關規(guī)定的公司治理結構，并得到有效運行，中央企業(yè)參股投資企業(yè)是否按照2019年國資委印發(fā)的《關于中央企業(yè)加強參股管理有關事項的通知》規(guī)定制定相關措施維護國有資產安全和保值增值。

被投資企業(yè)投資完成后，在控股企業(yè)資金出借，擔保事項等方面，是否違反國資委資金管理相關的規(guī)定，是否按照“同股同權”的要求其他股東為被投資企業(yè)同比出借資金，提供相應擔保。

針對投資并購業(yè)務行為，中央企業(yè)“三道防線”是否按《辦法》的規(guī)定承擔起相應的職責，是否按《辦法》要求履行相應的職責，換言之，如中央企業(yè)在投資并購活動中能夠有效依規(guī)，按照外部和內部的合規(guī)義務履行相應的職責，違規(guī)經營投資的風險自然就會降低，受到追責的可能性就較小。從這個角度出發(fā)，《辦法》和37號令在規(guī)范中央企業(yè)合規(guī)經營的目的是一致的。

《辦法》第二十條規(guī)定，“中央企業(yè)應當建立合規(guī)風險識別評估預警機制，全面梳理經營管理活動中的合規(guī)風險，建立并定期更新合規(guī)風險數(shù)據(jù)庫，對風險發(fā)生的可能性、影響程度、潛在后果等進行分析，對典型性、普遍性或者可能產生嚴重后果的風險及時預警”。對于投資并購行為較多的企業(yè)，中央企業(yè)應當根據(jù)其業(yè)務范圍、業(yè)務類型，識別投資并購業(yè)務中的合規(guī)風險，并不斷更新。

《辦法》第二十二條規(guī)定“中央企業(yè)發(fā)生合規(guī)風險，相關業(yè)務及職能部門應當及時采取應對措施，并按照規(guī)定向合規(guī)管理部門報告。

中央企業(yè)因違規(guī)行為引發(fā)重大法律糾紛案件、重大行政處罰、刑事案件，或者被國際組織制裁等重大合規(guī)風險事件，造成或者可能造成企業(yè)重大資產損失或者嚴重不良影響的，應當由首席合規(guī)官牽頭，合規(guī)管理部門統(tǒng)籌協(xié)調，相關部門協(xié)同配合，及時采取措施妥善應對。

中央企業(yè)發(fā)生重大合規(guī)風險事件，應當按照相關規(guī)定及時向國資委報告?！?/p>

《辦法》第二十三條規(guī)定，“中央企業(yè)應當建立違規(guī)問題整改機制，通過健全規(guī)章制度、優(yōu)化業(yè)務流程等，堵塞管理漏洞，提升依法合規(guī)經營管理水平?！?/p>

《辦法》第二十五條規(guī)定，“中央企業(yè)應當完善違規(guī)行為追責問責機制，明確責任范圍，細化問責標準，針對問題和線索及時開展調查，按照有關規(guī)定嚴肅追究違規(guī)人員責任。中央企業(yè)應當建立所屬單位經營管理和員工履職違規(guī)行為記錄制度，將違規(guī)行為性質、發(fā)生次數(shù)、危害程度等作為考核評價、職級評定等工作的重要依據(jù)?！?/p>

《辦法》與37號令對于違規(guī)行為的責任追究都有相應的規(guī)定，對于未能依法合規(guī)經營、對于中央企業(yè)經營管理人員均需要承擔相應的責任及規(guī)范經營行為和人員管理方面，《辦法》和37號令的目的是一致的。

37號令作為目前中央企業(yè)違規(guī)經營投資行為的主要追究責任規(guī)范，針對保護國有資產方面，還包含資產損失認定的相關規(guī)定，依據(jù)違規(guī)行為和資產損失（或有資產損失及資產損失風險）的認定來綜合追究責任。

37號令中的資產損失數(shù)額也需要中央企業(yè)在合規(guī)經營投資中重點關注，無論是責任追究，還是依法合規(guī)經營，實現(xiàn)國有資產保值增值，防止國有資產流失是國有資產監(jiān)督管理的重要目標，《辦法》發(fā)揮“正向建”的積極作用，37號令發(fā)揮“反向查”的監(jiān)督作用，共同切實維護國有資產安全，有效防范化解企業(yè)重大風險，做強做優(yōu)做大國有資本和國有企業(yè)。

（三位作者均系北京天達共和律師事務所合伙人）