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- 修改后的反壟斷法有哪些新變化？
- 發(fā)布時間：2022-06-27 11:15 星期一
- 來源：北京市嘉源律師事務(wù)所
前言
近年來，“反壟斷”這個詞開始進(jìn)入尋常百姓家，2021年更是被人稱為“反壟斷之年”，因為在這一年，知名互聯(lián)網(wǎng)巨頭收到高達(dá)數(shù)十億、甚至上百億的罰單，刷新了人們對反壟斷的認(rèn)識；國家反壟斷局在2021年11月份掛牌成立，標(biāo)志著我國反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的迭代升級；《中華人民共和國反壟斷法（修正草案）》在2021年征求意見結(jié)束，由于牽涉面廣，反壟斷法的修改受到了廣泛關(guān)注。
2022年6月24日，修改后的反壟斷法已由第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十五次會議審議通過（以下簡稱“本次修改”）。這是反壟斷法自2008年8月1日實施以來第一次修改。筆者認(rèn)為，本次修改做到了“回應(yīng)熱點、關(guān)注重點、解決難點”。筆者結(jié)合自己在反壟斷領(lǐng)域的實務(wù)經(jīng)驗，談一談對本次修改的認(rèn)識和體會。
一、反壟斷到底反什么？
反壟斷就是反“大”嗎？是防止企業(yè)“做大做強”嗎？
本次反壟斷法第四條修改內(nèi)容給出了明確回答，“國家堅持市場化、法治化原則，強化競爭政策基礎(chǔ)地位，制定和實施與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的競爭規(guī)則，完善宏觀調(diào)控，健全統(tǒng)一、開放、競爭、有序的市場體系?！?/p>
從本次修改內(nèi)容看出，反壟斷反的不是“大”，而是國家要強化競爭政策的基礎(chǔ)地位，反對對市場競爭產(chǎn)生排除、限制影響以及損害消費者利益的壟斷行為，例如，社會反映強烈的互聯(lián)網(wǎng)電商、外賣等平臺“二選一”嚴(yán)重限制市場競爭的行為，原料藥等領(lǐng)域達(dá)成固定或轉(zhuǎn)售商品價格的壟斷協(xié)議進(jìn)而損害消費者利益的行為。
國家要建立有序的市場規(guī)則，具體又如何實施“反”壟斷呢？反壟斷法采取的措施就是“預(yù)防”和“制止”，這里的“預(yù)防”是指對于達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)營者集中建立申報制度；“制止”是指對于濫用市場支配地位、壟斷協(xié)議的違法行為進(jìn)行禁止。本次修改也重點完善了“預(yù)防”和“制止”的相關(guān)制度規(guī)則，例如，“預(yù)防”制度中引入了經(jīng)營者集中審查的“停表”機制，“制止”制度中引入了達(dá)成壟斷協(xié)議的“安全港”規(guī)則。
二、反壟斷執(zhí)法機構(gòu)
總結(jié)反壟斷執(zhí)法體制改革的實踐經(jīng)驗，本次修改的反壟斷法第十三條第一款明確了國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機構(gòu)負(fù)責(zé)反壟斷統(tǒng)一執(zhí)法工作。
反壟斷執(zhí)法實踐經(jīng)歷了2008年至2018年國家發(fā)改委、商務(wù)部、國家工商總局三個機構(gòu)多頭執(zhí)法的十年，又經(jīng)歷了2018年至2021年組建國家市場監(jiān)督管理總局探索統(tǒng)一執(zhí)法的三年，最終國家反壟斷局于2021年11月正式掛牌，中國反壟斷統(tǒng)一執(zhí)法的格局正式形成。
國家反壟斷局的掛牌成立，進(jìn)一步增強了我國反壟斷的執(zhí)法力量，競爭政策協(xié)調(diào)司、反壟斷執(zhí)法一司、反壟斷執(zhí)法二司分工明確，既做到了精細(xì)化管理，又便利于提高反壟斷執(zhí)法效率。
三、規(guī)范平臺經(jīng)濟領(lǐng)域競爭秩序
近年來，平臺經(jīng)濟快速發(fā)展，新業(yè)態(tài)、新模式層出不窮，讓人們的生活、消費模式發(fā)生了重大改變。伴隨著平臺經(jīng)濟的日益壯大，“二選一”的限定交易、“大數(shù)據(jù)殺熟”的差別待遇、針對初創(chuàng)企業(yè)的扼殺式并購，在一定程度上產(chǎn)生了排除、限制競爭的結(jié)果，成為了社會廣泛關(guān)注的熱點問題，也成為了反壟斷執(zhí)法領(lǐng)域的重點和難點問題。
2021年2月，國務(wù)院反壟斷委員會頒布了《關(guān)于平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的反壟斷指南》，該指南旨在促進(jìn)平臺經(jīng)濟健康發(fā)展，維護(hù)廣大消費者利益。該指南出臺后，平臺經(jīng)濟的反壟斷執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)更加明確。
為更好地規(guī)范平臺經(jīng)濟領(lǐng)域競爭秩序，本次修改新增了第九條，“經(jīng)營者不得利用數(shù)據(jù)和算法、技術(shù)、資本優(yōu)勢以及平臺規(guī)則等從事本法禁止的壟斷行為”，并新增了第二十二條第二款“具有市場支配地位的經(jīng)營者不得利用數(shù)據(jù)和算法、技術(shù)以及平臺規(guī)則等從事前款規(guī)定的濫用市場支配地位的行為”。前述新增條款為平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的反壟斷執(zhí)法提供了法律依據(jù)，增強了法律制度的可操作性和可預(yù)期性。
四、縱向壟斷協(xié)議引入“安全港”規(guī)則
本次修改后，在禁止壟斷協(xié)議的行為中引入了“安全港”規(guī)則，為避免歧義，本次增設(shè)的“安全港”規(guī)則僅限于縱向壟斷協(xié)議，對于此前熱議的橫向壟斷協(xié)議、軸輻協(xié)議，均因爭議較大，而暫未納入“安全港”規(guī)則中。
“安全港”規(guī)則是指如果經(jīng)營者能夠證明其在相關(guān)市場的市場份額低于國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機構(gòu)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，并符合國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機構(gòu)規(guī)定的其他條件的，不予禁止。
“縱向壟斷協(xié)議”是指經(jīng)營者與其上游供應(yīng)商、下游客戶訂立的固定向第三人轉(zhuǎn)售商品價格、限定向第三人轉(zhuǎn)售商品最低價格等壟斷協(xié)議；“橫向壟斷協(xié)議”是指兩個或者兩個以上具有競爭關(guān)系的經(jīng)營者訂立的限制競爭的壟斷協(xié)議；“軸輻協(xié)議”是參照自行車車輪形象對于經(jīng)營者組織、實質(zhì)性幫助訂立壟斷協(xié)議行為的描述，一般而言，多個具有競爭關(guān)系的經(jīng)營者為“輻條”，與該等輻條經(jīng)營者存在縱向關(guān)系的特定中心經(jīng)營者為“軸心”，軸心可能主動組織、實質(zhì)性幫助輻條達(dá)成合謀、訂立壟斷協(xié)議，該類協(xié)議在平臺經(jīng)濟領(lǐng)域較為常見。
早在2019年1月實施的《國務(wù)院反壟斷委員會關(guān)于知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的反壟斷指南》和《國務(wù)院反壟斷委員會關(guān)于汽車業(yè)的反壟斷指南》中，國務(wù)院反壟斷委員會就確立了“安全港”規(guī)則。其中，知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的“安全港”規(guī)則既包括橫向壟斷協(xié)議也包括縱向壟斷協(xié)議，汽車業(yè)的“安全港”規(guī)則僅包括縱向壟斷協(xié)議。就市場份額方面，知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域橫向壟斷協(xié)議的“安全港”市場份額上限為20％，縱向壟斷協(xié)議的“安全港”市場份額上限為30％；汽車業(yè)縱向壟斷協(xié)議的“安全港”市場份額上限為30％。
除知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域和汽車業(yè)外，其他行業(yè)暫無“安全港”市場份額上限，相關(guān)市場份額尚需國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機構(gòu)予以明確。同時，對于本次修改內(nèi)容中“符合國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機構(gòu)規(guī)定的其他條件”，也尚需國家反壟斷執(zhí)法機構(gòu)制定相關(guān)配套細(xì)則或在實踐中逐步明晰。
五、經(jīng)營者集中引入“停表”機制
反壟斷法規(guī)定的經(jīng)營者集中法定審查期限為：初步審查期限30日、進(jìn)一步審查期限90日、特殊情形延長不超過60日。在經(jīng)營者集中申報的實踐中，如果出現(xiàn)經(jīng)營者無法按照規(guī)定提交資料，或者申報案件涉及復(fù)雜的競爭評估，則正常審查工作將無法繼續(xù)，法定審查期限可能出現(xiàn)不足。
借鑒歐盟、美國等域外反壟斷實踐經(jīng)驗，本次修改增加第三十二條：有下列情形之一的，國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機構(gòu)可以決定中止計算經(jīng)營者集中的審查期限，并書面通知經(jīng)營者：
（一）經(jīng)營者未按照規(guī)定提交文件、資料，導(dǎo)致審查工作無法進(jìn)行；
（二）出現(xiàn)對經(jīng)營者集中審查具有重大影響的新情況、新事實，不經(jīng)核實將導(dǎo)致審查工作無法進(jìn)行；
（三）需要對經(jīng)營者集中附加的限制性條件進(jìn)一步評估，且經(jīng)營者提出中止請求。
自中止計算審查期限的情形消除之日起，審查期限繼續(xù)計算，國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機構(gòu)應(yīng)當(dāng)書面通知經(jīng)營者。
上述“停表”機制將有助于解決復(fù)雜案件的審查時限問題。
六、健全分類分級審查制度，加強國計民生重要領(lǐng)域?qū)彶?/strong>
國家反壟斷局于2022年6月發(fā)布的《中國反壟斷執(zhí)法年度報告（2021）》（以下簡稱“《2021年度執(zhí)法報告》”）顯示，2021年度，國家反壟斷局累計收到經(jīng)營者集中申報案件824件、審結(jié)727件，其中，禁止1件，附加限制性條件批準(zhǔn)4件，當(dāng)事方因無法解決反壟斷局競爭關(guān)注放棄交易2件，涉及互聯(lián)網(wǎng)、半導(dǎo)體、高端裝備制造和民生等領(lǐng)域。
在經(jīng)營者集中的審查實踐中，民生問題越來越受到關(guān)注，本次修改增加第三十七條：“國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機構(gòu)應(yīng)當(dāng)健全經(jīng)營者集中分類分級審查制度，依法加強對涉及國計民生等重要領(lǐng)域的經(jīng)營者集中的審查，提高審查質(zhì)量和效率?！?/p>
就分類分級審查制度而言，《中國反壟斷2021年度執(zhí)法報告》提出了構(gòu)建全方位多層次立體化監(jiān)管體系的目標(biāo)，并試點委托部分省級反壟斷執(zhí)法機構(gòu)開展經(jīng)營者集中審查。近年來，經(jīng)營者集中申報案件逐年遞增，反壟斷審查工作越來越多，委托部分省級反壟斷執(zhí)法機構(gòu)開展審查，將會大幅提高經(jīng)營者集中審查效率。
就重要領(lǐng)域經(jīng)營者集中審查而言，近年來，國家反壟斷執(zhí)法機構(gòu)不斷強化物流、公用事業(yè)、食品制造、醫(yī)藥健康等民生領(lǐng)域經(jīng)營者集中審查，強化事前有效預(yù)防資本無序擴張，提升整體經(jīng)營者集中監(jiān)管效能。
七、大幅提高處罰標(biāo)準(zhǔn)，增設(shè)個人責(zé)任
《中國反壟斷2021年度執(zhí)法報告》顯示，2021年度查處各類壟斷案件175件，同比增長61．5％，罰款金額235．92億元，其中，壟斷協(xié)議案件11件，罰款金額16．73億元；濫用市場支配地位案件11件，罰款金額218．47億元；公開處罰違法實施經(jīng)營者集中案件107件，罰款金額7235萬元；濫用行政權(quán)力排除、限制競爭案件46件。
從上述數(shù)據(jù)看，反壟斷執(zhí)法逐步深入，為維護(hù)市場公平競爭作出了重要貢獻(xiàn)。但在反壟斷執(zhí)法過程中也發(fā)現(xiàn)了一些問題，例如，達(dá)成并實施壟斷協(xié)議應(yīng)按照上一年度銷售額進(jìn)行處罰，但實踐中涉案經(jīng)營者為新設(shè)立企業(yè)，沒有上一年度銷售額；經(jīng)營者簽訂或達(dá)成壟斷協(xié)議但未實施，該種情形對市場競爭環(huán)境影響較小。
基于上述，本次修改完善了壟斷協(xié)議的處罰標(biāo)準(zhǔn)，增加達(dá)成并實施壟斷協(xié)議時主要責(zé)任人的個人責(zé)任，提高了經(jīng)營者集中案件的處罰金額，具體如下：
1． 完善壟斷協(xié)議的處罰標(biāo)準(zhǔn)
對于達(dá)成并實施壟斷協(xié)議的違法行為，在維持停止違法行為，沒收違法所得，并處上一年度銷售額1％以上10％以下的罰款的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確了上一年度沒有銷售額的，處500萬元以下罰款；尚未實施所達(dá)成壟斷協(xié)議的，可以處300萬元以下罰款。
2． 增加達(dá)成并實施壟斷協(xié)議時主要責(zé)任人的個人責(zé)任
對于達(dá)成并實施壟斷協(xié)議的違法行為，增加了個人責(zé)任，即經(jīng)營者的法定代表人、主要負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人員負(fù)有個人責(zé)任的，可以處以100萬元以下的罰款。
在反壟斷執(zhí)法實踐中，參與集中的經(jīng)營者多為法人或非法人組織，本次修改重點增加了相關(guān)人員的個人責(zé)任，從反壟斷執(zhí)法角度而言，有利于深入推進(jìn)反壟斷執(zhí)法，提升反壟斷監(jiān)管效能。對于參與集中的經(jīng)營者而言，更應(yīng)建立健全企業(yè)內(nèi)部反壟斷合規(guī)審查機制。
3． 提高經(jīng)營者集中處罰金額
修改前的反壟斷法對于經(jīng)營者違反規(guī)定實施集中的處罰僅規(guī)定了50萬元的上限，違法成本過低，導(dǎo)致一些經(jīng)營者沒有對此引起足夠重視。
修改后的反壟斷法對于經(jīng)營者違反規(guī)定實施集中，且具有或者可能具有排除、限制競爭效果的，由國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機構(gòu)責(zé)令停止實施集中、限期處分股份或者資產(chǎn)、限期轉(zhuǎn)讓營業(yè)以及采取其他必要措施恢復(fù)到集中前的狀態(tài)，處上一年度銷售額10％以下的罰款；不具有排除、限制競爭效果的，處500萬元以下的罰款。該條規(guī)定大幅提高了處罰標(biāo)準(zhǔn)，有利于敦促經(jīng)營者依法申報。
筆者堅信，本次反壟斷法修改實施后，中國的反壟斷執(zhí)法必將開啟新的篇章。
作者：張美娜 李新軍
- 責(zé)任編輯：莫亞奇
