文｜付萌 耿夢(mèng)然

今年3月4日，歐盟委員會(huì)公布《工業(yè)加速器法案》（IAA）提案，針對(duì)外國(guó)企業(yè)投資電池、電動(dòng)汽車(chē)、光伏、關(guān)鍵原材料四大新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，提出一系列限制性要求。法案的核心目標(biāo)是強(qiáng)行提振“歐盟制造”，部分條款設(shè)計(jì)帶有鮮明且濃重的貿(mào)易保護(hù)主義色彩，因此自醞釀以來(lái)便爭(zhēng)議不斷，引發(fā)可能抬高全球貿(mào)易壁壘的擔(dān)憂(yōu)和批評(píng)。中國(guó)商務(wù)部對(duì)此提出嚴(yán)重關(guān)切，指其構(gòu)成投資壁壘和制度性歧視，將加大中國(guó)企業(yè)投資歐盟的不確定性。

當(dāng)前，法案因歐盟內(nèi)部存在分歧仍未敲定最終文本，但相關(guān)動(dòng)向已釋放出歐盟產(chǎn)業(yè)政策變化的信號(hào)——從市場(chǎng)自由主義轉(zhuǎn)向更具排他性的保護(hù)主義。對(duì)在歐競(jìng)爭(zhēng)的中國(guó)企業(yè)而言，意味著未來(lái)將在市場(chǎng)準(zhǔn)入、制度合規(guī)、外部監(jiān)管等方面面臨更大壓力。對(duì)此，中企需要采取積極靈活的防御策略，以“合規(guī)先行、磋商談判、法律維權(quán)”的多維應(yīng)對(duì)之道，努力在外部保護(hù)主義的寒風(fēng)中開(kāi)辟新的生存空間。

筑墻：多項(xiàng)條款保護(hù)主義色彩濃厚

根據(jù)歐盟委員會(huì)官網(wǎng)發(fā)布的新聞公報(bào)，IAA法案旨在強(qiáng)化歐洲產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，通過(guò)設(shè)置了一系列限制性條款，試圖構(gòu)建以“經(jīng)濟(jì)安全”為名的制度性圍堵。

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一是公共采購(gòu)層面，強(qiáng)化“歐盟制造”要求。法案要求在公共采購(gòu)和政府補(bǔ)貼項(xiàng)目中，對(duì)鋁業(yè)、水泥、鋼鐵、風(fēng)力渦輪機(jī)、電解槽及電動(dòng)汽車(chē)等戰(zhàn)略行業(yè)引入本地化含量與低碳生產(chǎn)的雙重標(biāo)準(zhǔn)，如電動(dòng)汽車(chē)零部件的本土含量需達(dá)70％，低碳鋁需達(dá)25％，并可根據(jù)需要延伸至化工等其他能源密集型行業(yè)。歐盟試圖通過(guò)設(shè)定“歐盟制造”與低碳標(biāo)準(zhǔn)門(mén)檻，倒逼本土產(chǎn)業(yè)升級(jí)，鞏固工業(yè)根基。

二是投資準(zhǔn)入層面，劃定多條限制紅線(xiàn)。法案最具爭(zhēng)議的部分是針對(duì)外資的定向約束條款，重點(diǎn)覆蓋電池、電動(dòng)汽車(chē)、光伏、關(guān)鍵原材料四大新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)。對(duì)單筆投資額超1億歐元的重大項(xiàng)目附加嚴(yán)苛條件，若單一第三國(guó)相關(guān)領(lǐng)域全球產(chǎn)能占比超過(guò)40％，需滿(mǎn)足外資持股比例不超過(guò)49％、強(qiáng)制性轉(zhuǎn)移技術(shù)與知識(shí)產(chǎn)權(quán)、歐盟員工雇傭比例不低于50％等多項(xiàng)要求。這些針對(duì)單一供應(yīng)來(lái)源的防御性措施，將迫使中國(guó)企業(yè)在進(jìn)入歐洲市場(chǎng)時(shí)“分享紅利”。

三是對(duì)外開(kāi)放層面，構(gòu)建“可信伙伴”清單。法案構(gòu)建排他性“可信伙伴”體系，僅對(duì)與歐盟簽訂自貿(mào)協(xié)定或加入世界貿(mào)易組織《政府采購(gòu)協(xié)定》（GPA）的國(guó)家（如英國(guó)、加拿大、美國(guó)、日本），給予產(chǎn)品“等同于歐盟原產(chǎn)”的優(yōu)惠待遇。而中國(guó)并不在該名單上，意味著中國(guó)企業(yè)在歐盟將面臨不公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。這種基于政治因素而非產(chǎn)品質(zhì)量的歧視性規(guī)則，帶有明顯的圈層化開(kāi)放特征，暴露出歐盟保護(hù)主義抬頭的趨勢(shì)。

值得警惕的是，IAA法案并非歐盟單邊保護(hù)主義的唯一手段或工具。自2025年以來(lái)，歐盟已頻繁動(dòng)用貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查、《外國(guó)補(bǔ)貼條例》《國(guó)際采購(gòu)工具》等政策工具，層層限制第三國(guó)（主要是中國(guó)）產(chǎn)品或企業(yè)進(jìn)入歐盟市場(chǎng)，形成全方位、系統(tǒng)性的貿(mào)易壁壘網(wǎng)絡(luò)。

爭(zhēng)議：法案“落地”前景仍存變數(shù)

這份看似加速歐洲工業(yè)發(fā)展的法案，自醞釀以來(lái)便爭(zhēng)議不斷，不僅歐盟各成員國(guó)對(duì)此意見(jiàn)不一，還遭到國(guó)際社會(huì)的廣泛反對(duì)。

在歐盟內(nèi)部，圍繞法案的必要性和效果存在明顯分歧。目前，支持者主要包括歐盟委員會(huì)、歐洲議會(huì)中間派力量以及法國(guó)、意大利等國(guó)政府，希望通過(guò)“歐洲優(yōu)先”政策保護(hù)本土產(chǎn)業(yè)。但瑞典、捷克、德國(guó)、愛(ài)沙尼亞、芬蘭、荷蘭等多數(shù)成員國(guó)明確提出質(zhì)疑與反對(duì)。德國(guó)擔(dān)心嚴(yán)苛的保護(hù)主義政策會(huì)引發(fā)貿(mào)易摩擦，影響本國(guó)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力；愛(ài)沙尼亞、芬蘭、瑞典、荷蘭等六國(guó)聯(lián)名致信反對(duì)，直指保護(hù)主義條款將嚴(yán)重削弱歐洲制造業(yè)的全球競(jìng)爭(zhēng)力。

在國(guó)際層面，美國(guó)、英國(guó)、日本、加拿大等歐盟貿(mào)易伙伴也對(duì)相關(guān)規(guī)則表示擔(dān)憂(yōu)，認(rèn)為在公共采購(gòu)中強(qiáng)化“歐盟制造”、提高本地化門(mén)檻，可能推高企業(yè)成本并形成新的貿(mào)易壁壘。國(guó)際輿論對(duì)法案的批評(píng)態(tài)度更為鮮明?！度战?jīng)新聞》評(píng)論指出，歐盟新版法案的保護(hù)主義色彩極其濃重；香港《南華早報(bào)》更是將其定性為顛覆歐盟數(shù)十年自由貿(mào)易理念的“政治炸彈”。

根據(jù)歐盟委員會(huì)公報(bào)，下一步，新提案將提交歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)審議協(xié)商。有專(zhuān)家分析，這項(xiàng)歐盟醞釀已久、意在提升歐洲競(jìng)爭(zhēng)力的重要法案大概率會(huì)通過(guò)，但由于成員國(guó)內(nèi)部分歧較大、出于對(duì)對(duì)外貿(mào)易關(guān)系的顧慮，其最終版本的立場(chǎng)可能會(huì)有所軟化，如本地含量的要求更靈活、適用范圍有所收窄等，未來(lái)執(zhí)行過(guò)程中也可能回調(diào)，因此最終“落地”情況仍面臨諸多不確定性。

風(fēng)險(xiǎn)：對(duì)“中國(guó)制造”造成實(shí)質(zhì)性影響

IAA法案借產(chǎn)業(yè)振興之名行貿(mào)易保護(hù)之實(shí)，嚴(yán)重違背多邊貿(mào)易規(guī)則、擾亂全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定，中企在歐洲市場(chǎng)可能面臨更高門(mén)檻和更嚴(yán)限制。

一是市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘升級(jí)，擠壓中企市場(chǎng)份額。在IAA框架下，企業(yè)需同時(shí)滿(mǎn)足低碳產(chǎn)品認(rèn)證、原產(chǎn)地規(guī)則、信息披露等多項(xiàng)要求方能參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。這種制度化篩選機(jī)制顯著抬高中企進(jìn)入歐盟市場(chǎng)的門(mén)檻，尤其是依賴(lài)“國(guó)內(nèi)制造—跨境出貨—?dú)W洲分銷(xiāo)”模式的企業(yè)將面臨最直接的擠壓，我國(guó)相關(guān)行業(yè)企業(yè)在歐的價(jià)格優(yōu)勢(shì)、市場(chǎng)份額將受到明顯約束。

二是運(yùn)營(yíng)合規(guī)成本激增，戰(zhàn)略布局亟待重構(gòu)。法案提出了嚴(yán)格的本地化要求，如歐盟員工雇傭比例不低于50％等，這將大幅增加中國(guó)企業(yè)在歐的人力、采購(gòu)和運(yùn)營(yíng)成本。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，中企或?qū)⒈黄燃訌?qiáng)本地研發(fā)或重新調(diào)整對(duì)歐市場(chǎng)的生產(chǎn)與供應(yīng)鏈布局，改變自身的組織、投資方式和經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)，削弱原有的規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，極大推高生產(chǎn)成本。

三是面臨技術(shù)流失風(fēng)險(xiǎn)，長(zhǎng)期競(jìng)爭(zhēng)力被削弱。中國(guó)在電動(dòng)汽車(chē)、動(dòng)力電池、太陽(yáng)能光伏等領(lǐng)域的全球主導(dǎo)地位，已成為歐盟的心頭之患。面對(duì)無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)超越的中國(guó)企業(yè)，歐盟選擇以規(guī)則重塑賽道——要求強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓、許可知識(shí)產(chǎn)權(quán)等，迫使中企在進(jìn)入歐洲市場(chǎng)時(shí)“分享紅利”。這可能導(dǎo)致中國(guó)企業(yè)的核心技術(shù)和商業(yè)秘密在“技術(shù)合作”的名義下被迫轉(zhuǎn)移，削弱其長(zhǎng)期競(jìng)爭(zhēng)力。

四是監(jiān)管不確定性增加，加劇全球市場(chǎng)分化。法案與歐盟《外國(guó)補(bǔ)貼條例》《國(guó)際采購(gòu)工具條例》等形成“組合拳”，將構(gòu)建起一個(gè)復(fù)雜且嚴(yán)密的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。中企需同時(shí)應(yīng)對(duì)多重審查，交易時(shí)間、成本和結(jié)果的不確定性大大增加，任何疏漏都可能導(dǎo)致項(xiàng)目被叫?；蛱幜P。與此同時(shí)，歐盟的政策取向也將助長(zhǎng)全球貿(mào)易保護(hù)主義思潮，其貿(mào)易伙伴或?qū)⑿Х轮υO(shè)限，使中企面臨更加不公平的國(guó)際市場(chǎng)環(huán)境。

應(yīng)對(duì)：四個(gè)層面提前布局主動(dòng)作為

面對(duì)歐盟日益抬頭的保護(hù)主義浪潮，中國(guó)相關(guān)行業(yè)企業(yè)需要主動(dòng)作為、積極應(yīng)對(duì)，通過(guò)本地化經(jīng)營(yíng)實(shí)現(xiàn)合規(guī)，加強(qiáng)對(duì)歐磋商溝通，并在必要時(shí)利用法律武器積極維權(quán)。

雙邊層面，采取磋商溝通與利益綁定的“進(jìn)取性”策略。一方面，構(gòu)建利益共同體。與歐盟行業(yè)協(xié)會(huì)、工會(huì)、地方政府以及利益相關(guān)方保持密切溝通，闡明中國(guó)企業(yè)為當(dāng)?shù)貛?lái)的就業(yè)、技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的積極作用，將企業(yè)的生存發(fā)展與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)利益綁定。通過(guò)構(gòu)建堅(jiān)實(shí)的本地利益聯(lián)盟，可以在政策討論和執(zhí)行層面獲得更多理解與支持，降低被政治化的風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，參與立法協(xié)商程序。目前，法案需經(jīng)歐盟成員國(guó)與歐洲議會(huì)談判協(xié)商并最終敲定?？赏ㄟ^(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)、商務(wù)部等渠道積極參與歐盟委員會(huì)的立法程序，聯(lián)合歐盟當(dāng)?shù)乜蛻?hù)、合作伙伴進(jìn)行游說(shuō)，強(qiáng)調(diào)限制中國(guó)供應(yīng)鏈將推高歐洲通脹、延緩綠色轉(zhuǎn)型等，從而爭(zhēng)取豁免條款或緩沖期。

戰(zhàn)略層面，以合規(guī)換取市場(chǎng)準(zhǔn)入的“適應(yīng)性”調(diào)整。當(dāng)前，陽(yáng)光電源、寧德時(shí)代等頭部企業(yè)已在加速歐洲本地化經(jīng)營(yíng)，通過(guò)提高歐盟本土比例、加強(qiáng)歐洲原材料采購(gòu)，以滿(mǎn)足法案的“可持續(xù)標(biāo)準(zhǔn)”。相關(guān)企業(yè)可考慮在歐盟設(shè)立研發(fā)中心或生產(chǎn)基地，并積極發(fā)展本地供應(yīng)商網(wǎng)絡(luò)。對(duì)于受股比限制的項(xiàng)目，可主動(dòng)尋求與歐盟企業(yè)成立合資公司，以規(guī)避關(guān)稅和進(jìn)口限制，換取政策安全與市場(chǎng)份額，將“強(qiáng)制合作”轉(zhuǎn)化為互利共贏的戰(zhàn)略聯(lián)盟。正如美國(guó)市場(chǎng)的經(jīng)驗(yàn)所示，以“合規(guī)身份”獲得準(zhǔn)入資格，是在規(guī)則圍堵下的現(xiàn)實(shí)選擇。此外，實(shí)現(xiàn)供應(yīng)鏈多元化，建立符合歐盟標(biāo)準(zhǔn)的供應(yīng)鏈盡職調(diào)查體系，以滿(mǎn)足歐盟的綠色合規(guī)要求。

法律層面，善用司法救濟(jì)進(jìn)行維權(quán)的“防御性”應(yīng)對(duì)。我國(guó)商務(wù)部已明確指出IAA法案部分條款構(gòu)成制度性歧視和投資壁壘，涉嫌違反世界貿(mào)易組織（WTO）的最惠國(guó)待遇原則。相關(guān)行業(yè)企業(yè)可在充分準(zhǔn)備證據(jù)的基礎(chǔ)上，提請(qǐng)我國(guó)政府部門(mén)依據(jù)WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制（DSU）正式提起申訴。在歐經(jīng)營(yíng)的中企可依據(jù)《歐盟運(yùn)行條約》（TFEU）第34條至36條（貨物自由流動(dòng)原則）或《歐盟基本權(quán)利憲章》（CFR）第16條（營(yíng)業(yè)自由），向歐盟法院（CJEU）提起訴訟，主張?jiān)摲ò高`反歐盟內(nèi)部市場(chǎng)原則，維護(hù)自身程序性權(quán)利。

規(guī)則層面，積極推動(dòng)“標(biāo)準(zhǔn)輸出”的“前瞻式”布局。歐盟出臺(tái)法案本質(zhì)上是在綠色貿(mào)易領(lǐng)域爭(zhēng)奪規(guī)則制定權(quán)。規(guī)則制定權(quán)的背后是技術(shù)主導(dǎo)權(quán)，中國(guó)企業(yè)應(yīng)從被動(dòng)適應(yīng)規(guī)則轉(zhuǎn)向主動(dòng)參與規(guī)則制定，利用中國(guó)產(chǎn)業(yè)的先發(fā)優(yōu)勢(shì)和規(guī)模優(yōu)勢(shì)，聯(lián)合產(chǎn)業(yè)鏈上下游成立國(guó)際性技術(shù)聯(lián)盟，率先發(fā)布團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而上升為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)乃至國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，搶占技術(shù)定義、標(biāo)準(zhǔn)界定的先機(jī)，逐步實(shí)現(xiàn)從“產(chǎn)品輸出”向“標(biāo)準(zhǔn)輸出”的躍遷，將歐盟的“規(guī)則圍墻”轉(zhuǎn)化為自身全球化布局和標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際化的“升級(jí)臺(tái)階”。

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付萌，法治網(wǎng)副總編輯、輿情中心主任

耿夢(mèng)然，法治網(wǎng)法治輿情編輯部研究員