徐匯區(qū)華涇鎮(zhèn)在社區(qū)成立“信服”小站，為群眾解決實(shí)際訴求。小站外的紅色郵筒專為征集人民建議而設(shè)。 資料圖片

編者按

2023年是《上海市人民建議征集若干規(guī)定》正式施行第三年。近年來(lái)，在人民建議征集工作的助推下，一大批人民群眾的“金點(diǎn)子”轉(zhuǎn)化為城市治理的“金鑰匙”、結(jié)出便民利民的“金果子”。有事好商量、事事能商量，逐漸成為我們腳下這座城市的新風(fēng)尚。

上海政法學(xué)院湯嘯天教授在高校法學(xué)教育一線耕耘多年，不僅擔(dān)任上海交通大學(xué)中國(guó)城市治理研究院特邀研究員，還是上海市第三中級(jí)人民法院特邀監(jiān)督員。三年來(lái)，熱心市民湯教授更是見(jiàn)證了上海市人民建議征集工作從醞釀、初建到日漸成熟的整個(gè)過(guò)程。回望陪伴人民建議征集工作走過(guò)的歷程，湯教授寫(xiě)下自己與人民建議征集工作的故事，以及他參與其中的感受、觀察與思考。

2023年7月17日是上海市人民建議征集辦公室成立三周年的日子。作為三年前揭牌儀式的見(jiàn)證者和人民建議征集工作的參與者，我看到一大批人民群眾的“金點(diǎn)子”轉(zhuǎn)化為提升城市治理水平的“金鑰匙”、結(jié)出便民利民的“金果子”十分高興。如此之高的工作效率，其中的“奧妙”何在，我在參與中又有哪些新收獲呢？

我和人民建議征集工作的故事

2011年10月，市信訪辦專門(mén)成立了人民建議征集處，專門(mén)負(fù)責(zé)人民建議征集工作。聽(tīng)到這一消息后，我感到非常興奮，也引發(fā)了我的思考——在社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，出現(xiàn)矛盾甚至是官民之間的糾紛并不可怕，關(guān)鍵是以怎樣的態(tài)度對(duì)待人民群眾的意見(jiàn)和建議。人民群眾在反映政府工作有瑕疵的同時(shí)，信訪機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)意識(shí)到，群眾不滿意的背后往往是具有傾向性、普遍性、政策性的“短板”。厲行法治、完善政策、改進(jìn)工作、改善民生是調(diào)整官民關(guān)系的基本方法。在現(xiàn)有的信訪渠道中加強(qiáng)人民建議征集工作、推動(dòng)社會(huì)矛盾的批量解決，具有現(xiàn)實(shí)性和可行性。

2012年3月5日，我向市委領(lǐng)導(dǎo)同志提出了“辦好凝心聚力的人民建議征集工作”的建議。我提出：征集人民建議是進(jìn)一步暢通民意表達(dá)渠道，實(shí)現(xiàn)民眾有序政治參與的良策，一定要站在凝聚民心、匯聚民智、積聚民力的高度抓細(xì)抓好。我同時(shí)建議，要以前所未有的勇氣和韌性，抓好人民建議的征集、討論、落實(shí)工作；建立公開(kāi)、討論、落實(shí)人民建議以及評(píng)估事后效果的機(jī)制；把人民建議辦理落實(shí)情況納入政府信息公開(kāi)的事項(xiàng)；充分發(fā)揮建議人參政議政的作用等。與此同時(shí)，市信訪辦也邀請(qǐng)我參加了起草《上海市人民建議征集工作辦法》的討論。

多年來(lái)，我一方面見(jiàn)縫插針地進(jìn)行人民建議征集制度的理論研究；另一方面，我努力關(guān)注社會(huì)發(fā)展中的新問(wèn)題、新動(dòng)向，每年都有建議得到市委、市政府的批示。2012—2016年，我每年都有建議獲評(píng)“上海市優(yōu)秀人民建議”。當(dāng)然，能夠獲獎(jiǎng)的都是涉及民生“急難愁盼”、具有導(dǎo)向意義、經(jīng)過(guò)努力能夠?qū)嵤┑慕ㄗh。

通過(guò)參與人民建議征集工作的實(shí)踐，我深刻感受到：人民建議征集工作是實(shí)踐全過(guò)程人民民主不可缺少的重要單元。實(shí)現(xiàn)公民有序政治參與的難點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn)都在政府，政府應(yīng)當(dāng)真誠(chéng)、主動(dòng)、負(fù)責(zé)地征集和辦理人民建議。信訪制度的正確設(shè)計(jì)和優(yōu)化運(yùn)行不僅可以強(qiáng)化黨和政府與人民群眾的溝通，還能夠提高民眾參與公共事務(wù)管理的能力，為國(guó)家治理能力的提升和治理體系現(xiàn)代化提供源源不斷的動(dòng)力。

我雖然只是一名退休教師，人微言輕，但我永遠(yuǎn)銘記“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦”。我為自己能夠?yàn)槿嗣窠ㄗh征集制度的建設(shè)貢獻(xiàn)余熱，感到收獲滿滿。

人民群眾的意見(jiàn)建議給職能部門(mén)辦實(shí)事注入動(dòng)力

當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，信訪工作理所應(yīng)當(dāng)積極適應(yīng)這一變化。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，現(xiàn)行的某些政策還不能滿足老百姓對(duì)美好生活的需求，政府工作也亟待進(jìn)一步改進(jìn)。與一個(gè)一個(gè)地處理民眾訴求相比，人民建議征集工作具有批量化地減少和緩解社會(huì)矛盾發(fā)生的功能。如果這項(xiàng)工作能夠總是做到主動(dòng)地匯集民意民智，相信一定可以積極推動(dòng)相關(guān)政策的優(yōu)化與完善。

上海市人民建議征集辦公室成立至今，各級(jí)人民建議征集部門(mén)共收到群眾建議超過(guò)25萬(wàn)件，占全市信訪總量37.3%，重要建議的職能部門(mén)采納率達(dá)98.5%。建議類信訪數(shù)量的增加，必然造成求決類信訪數(shù)量的減少。在這“一增一減”之中，公民的有序政治參與得到擴(kuò)大，政府依法行政的水平也正在逐步提高。

我在參與人民建議征集工作的過(guò)程中體會(huì)到，絕大多數(shù)職能部門(mén)都是態(tài)度和藹、工作認(rèn)真的，但也有進(jìn)一步提升的空間。例如，有一次我提出了個(gè)別地方垃圾分類處理還有待落到實(shí)處的問(wèn)題，予以回復(fù)的工作人員就有一點(diǎn)“不耐煩”的情緒。說(shuō)實(shí)話，人民群眾提建議是出于公心和愛(ài)心，如果在具體處理的過(guò)程中被“耍官腔”，或以“例行公事”的態(tài)度將老百姓的建議“一轉(zhuǎn)了之”，就可能使后者感到寒心。這啟發(fā)我思考，人民建議征集工作如何進(jìn)一步突破舊觀念的束縛，在守正創(chuàng)新中得到優(yōu)先發(fā)展。

2018年7月，我提出了“關(guān)于黃浦江蘇州河岸線綜合治理亟待立法的建議”，得到有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的批示和立法機(jī)關(guān)的高度重視。2021年11月25日，上海市十五屆人大常委會(huì)第三十七次會(huì)議表決通過(guò)了《上海市黃浦江蘇州河濱水公共空間條例》。我認(rèn)為，人與環(huán)境的和諧必須立法先行，但立法后的考試仍然未有窮期。對(duì)上海人民而言，濱水公共空間立法只是相當(dāng)于“小升初”的第一場(chǎng)考試，接踵而來(lái)的是“中考”“高考”和一項(xiàng)又一項(xiàng)的專業(yè)考，而且考試的難度會(huì)越來(lái)越大。黃浦江蘇州河濱水公共空間治理已有的成果，必須與時(shí)俱進(jìn)地不斷發(fā)展。隨著治理的深化，還需進(jìn)一步調(diào)動(dòng)多元力量參與治理的積極性。據(jù)悉，2023年《上海“一江一河”貫通管理立法研究》已經(jīng)立項(xiàng)，我也應(yīng)邀參與研究，決心繼續(xù)貢獻(xiàn)自己的力量。

結(jié)合上述親身經(jīng)歷過(guò)的實(shí)踐，我感到，優(yōu)先發(fā)展人民建議征集工作的撬動(dòng)點(diǎn)，是政府首先認(rèn)識(shí)到自己的工作不可能十全十美，虛心傾聽(tīng)人民群眾的意見(jiàn)、建議，以刀刃向內(nèi)的精神自我革新。具體而言，每一位公務(wù)員都要有矢志為民、心系群眾的公仆情懷，始終堅(jiān)持人民至上，踐行以人民為中心的發(fā)展思想，把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護(hù)人民權(quán)益、增進(jìn)人民福祉貫穿工作全過(guò)程，用心用情解決好群眾急難愁盼問(wèn)題，不斷增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感、安全感。

誠(chéng)然，政府職能的工作具有明確的分工，由于有些事項(xiàng)已經(jīng)有規(guī)則或者先例，如果想要突破，必須經(jīng)過(guò)各部門(mén)之間的反復(fù)協(xié)商并“走程序”，確實(shí)有難度，但是，機(jī)關(guān)工作不能“多一事不如少一事”，或者因?yàn)橛龅嚼щy就把困難推給群眾。人民群眾提出意見(jiàn)、建議實(shí)際上是給職能部門(mén)辦實(shí)事注入了動(dòng)力，尊民愛(ài)民必須從征集好、辦理好人民建議做起。通過(guò)一條條建議的征集、處理、落實(shí)、反饋使得老百姓感到，人民建議征集制度看得見(jiàn)、摸得著、用得上、能受益。

真心誠(chéng)意辦好人民建議才能征集好人民建議

人民建議征集不易，辦好更難。政府職能部門(mén)對(duì)群眾中存在的怨言，一要不怕、不煩、不繞道走；二要因勢(shì)利導(dǎo)，引導(dǎo)怨言變?yōu)榻ㄑ浴Ｌ貏e需要指出的是，訴求類的信訪雖然反映了民眾的需求，但只是某個(gè)人或者某些人的需求，具有較強(qiáng)的局部性；建議類的信訪反映的是較為宏觀、普遍的問(wèn)題，具有較強(qiáng)的建設(shè)性。認(rèn)真研究處理群眾提出的意見(jiàn)、建議，可以批量化地減少社會(huì)矛盾或預(yù)防矛盾的激化。

黨和政府關(guān)注的重點(diǎn)是什么，對(duì)公眾的行為也具有引導(dǎo)作用。訴求類信訪件是以提出訴求的方式反映個(gè)人意愿，有一定的局限性。相較而言，建議類信訪件的站位更高、個(gè)人意識(shí)較少，對(duì)優(yōu)化決策的作用更大、更直接。傾聽(tīng)群眾的意見(jiàn)和建議對(duì)執(zhí)政黨而言，既是民心所向，也夯實(shí)了執(zhí)政的群眾基礎(chǔ)。

“不滿是向上的車(chē)輪?！笔忻衲軌蚩吹缴鐣?huì)管理中存在問(wèn)題，是有水平的表現(xiàn)，即便是怨言的表達(dá)，也是渴望政府工作得以優(yōu)化。但是，怨言畢竟是消極情緒的發(fā)泄，如果政府聽(tīng)不到群眾的怨言或者熟視無(wú)睹，怨言就可能發(fā)酵、擴(kuò)散成為輿情。

面對(duì)群眾的怨言，政府的正確做法是精心地加以引導(dǎo)，鼓勵(lì)群眾針對(duì)其發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題出謀劃策，提出改進(jìn)的建議。這樣一來(lái)，征集人民建議不僅可以將怨言轉(zhuǎn)化為建言，也具有了化消極心態(tài)為積極行動(dòng)的社會(huì)功能。

說(shuō)到這兒，有讀者會(huì)疑惑：人民群眾提出的“金點(diǎn)子”不一定完美，怎么將其轉(zhuǎn)化為可以解決社會(huì)問(wèn)題的“金鑰匙”，使這個(gè)過(guò)程結(jié)出利民惠民的“金果子”呢？對(duì)此，我的建議如下——

第一步，政府首先要在充當(dāng)“淘金人”的過(guò)程中學(xué)會(huì)“識(shí)寶”，從人民建議中把“金點(diǎn)子”篩選出來(lái)。

群眾提出的建議中隱含批評(píng)是正?，F(xiàn)象，政府應(yīng)當(dāng)洗耳恭聽(tīng)、聞過(guò)即改。在多數(shù)情況下，人民群眾提出建議只是提供解決問(wèn)題的思路，類似于展示了“金鑰匙坯子”。政府不能苛求群眾提出解決某類社會(huì)問(wèn)題直接可用的工作方案或工作計(jì)劃，對(duì)建議中存在的局限性，要通過(guò)進(jìn)一步的溝通，通過(guò)更廣泛地匯集民智加以解決。

換言之，把“金點(diǎn)子”轉(zhuǎn)化為“金鑰匙”需要政府負(fù)責(zé)任、精細(xì)化、有韌勁地不懈努力。如果政府止步于難題或者擱置一邊，就等于把難題留給了群眾，就可能出現(xiàn)局部的怨言變?yōu)槠毡榈牟粷M。

第二步，群眾提出的“金點(diǎn)子”通過(guò)職能部門(mén)制定工作方案并落到實(shí)處，才能結(jié)出利民惠民的“金果子”。

上述過(guò)程可以稱為“加工金鑰匙”。很多時(shí)候，對(duì)群眾提出意見(jiàn)、建議的問(wèn)題，職能部門(mén)并非全然沒(méi)有察覺(jué)，卻往往因?yàn)椤凹庸そ痂€匙”時(shí)遇到困難、挑戰(zhàn)而拖延、擱置。群眾對(duì)社會(huì)治理中的難點(diǎn)、堵點(diǎn)、斷點(diǎn)有切身體會(huì)，也積累了第一手的素材，職能部門(mén)卻可能“看慣了”“聽(tīng)?wèi)T了”，或者因涉及多個(gè)工作部門(mén)、協(xié)調(diào)有難度望而卻步。如果把人民建議征集工作變成“政績(jī)工程”“面子工程”，僅僅作出“留作參考”的回復(fù)，就宣告“辦理完畢”，真正有質(zhì)量的建議很有可能就被埋沒(méi)掉了。這是非?？上У摹?/p>

正是從這個(gè)意義上說(shuō)，真心誠(chéng)意辦好人民建議，才能在實(shí)質(zhì)意義上征集人民建議。能否把群眾的怨言轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄑ?，關(guān)鍵在于政府的作為。老百姓滿腔熱忱地提建議，甚至以個(gè)人的力量調(diào)查研究，都是幫助政府改進(jìn)工作的積極行動(dòng)。這種積極性能不能得以持續(xù)并不斷提升，也取決于政府的實(shí)際行動(dòng)。特別是在人民建議征集工作起步的階段，群眾實(shí)際上是在觀望、觀察政府的作為，然后再?zèng)Q定自己下一步怎么做。

為此，辦理人民建議征集工作的機(jī)構(gòu)，一是要以更加強(qiáng)烈的尊民愛(ài)民之心，設(shè)身處地，換位思考，竭盡全力保護(hù)人民群眾提意見(jiàn)、建議的積極性；二是要以堅(jiān)韌不拔的決心和毅力，調(diào)動(dòng)職能部門(mén)的積極性，推動(dòng)人民群眾的建議變?yōu)槁毮懿块T(mén)的工作方案，讓人民群眾看到建議落實(shí)的成果；三是要不斷地學(xué)習(xí)，不斷地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)知識(shí)更新融合，提升運(yùn)用法治方法解決復(fù)雜問(wèn)題的能力。如果相關(guān)機(jī)構(gòu)在實(shí)踐全過(guò)程人民民主的過(guò)程中，充分運(yùn)用手中的“工具箱”，把各方面、各部門(mén)的力量調(diào)動(dòng)起來(lái)、整合起來(lái)，相信一定可以讓更多“金點(diǎn)子”成為“金鑰匙”、結(jié)出“金果子”。（湯嘯天）